РОССИЙСКИЙ ДАЛЬНИЙ ВОСТОК И ЕГО "РЕГИОНАЛЬНЫЕ СТОЛИЦЫ": ПОИСК СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ

В. Лексин, В. Скворцов, А. Швецов

В предлагаемой статье на примере крупнейшего макрорегиона страны - Дальнего Востока - продолжается традиционное для "Российского экономического журнала" освещение наиболее острых и дискуссионных проблем территориального развития страны и задач его государственного регулирования 1. В данном случае последовательно рассматриваются:
1) причины и результаты возникновения резких социально-экономических различий Дальнего Востока и остальной российской территории;
2) стратегические интересы России на ее дальневосточных пространствах;
3) особая роль крупных городов в развитии социально-экономической ситуации в макрорегионе в целом;
4) специфика системной диагностики этой ситуации в крупном дальневосточном городе;
5) некоторые итоги разработки стратегии развития одного из административных центров Дальнего Востока.

Владимир Николаевич Лексин, доктор экономических наук, профессор, руководитель направления Института системного анализа РАН; Владислав Васильевич Скворцов - глава Петропавловск-Камчатского городского округа; Александр Николаевич Швецов, доктор экономических наук, заместитель директора названного института.

При этом авторы исходили из следующей посылки: будущее России гораздо сильнее, нежели ее настоящее, зависит от того, что происходит в рассматриваемом макрорегионе. Для политического авторитета страны и ее социально-экономического прогресса, бесспорно, важны и расширение российской зоны арктического шельфа, и создание новой черноморской базы ВМФ, и проведение зимней олимпиады в Сочи, и другие "амбициозные" проекты, но важнейшим условием существования России как экономически мощного и международно значимого государства было и остается стабильное и системное развитие его самой большой - дальневосточной - части 2. Обеспечение такого развития - задача как "федерального центра" (высших законодательных и исполнительных органов РФ), так и регионов самого Дальнего Востока (их руководителей, органов представительной и исполнительной власти, местного самоуправления). Причем своевременность и результативность решения этойзадачи будет зависеть прежде всего от степени осознания федеральными и региональными властями необходимости всемерной поддержки немногих крупных городов Дальнего Востока как "точек" сосредоточения потенциалов его социального и экономического развития, от меры реализации соответствующих городских возможностей в интересах всех дальневосточных регионов и жителей всех их населенных пунктов.

1. Дальний Восток - "другая Россия"

Как известно, Россия - страна региональных контрастов, но и на этом территориально пестром фоне Дальний Восток предстает ни с чем не сравнимой, сущностно особой частью государства. Дальневосточную специфику формируют:
1) условия и результаты первичного (аборигенного) и вторичного (государственно-российского) освоения;
2) географически заданная удаленность от "европейского центра";
3) перипетии новейшей истории (территориальные потери в результате одной мировой войны и их компенсация в результате другой, установление советской власти на несколько лет позже, чем на остальной территории страны, изменение административно-территориального деления в начале 90-х годов, обвальная и бессмысленная демилитаризация и другие реальности постсоветской экономической и социальной трансформации);
4) соединение всех мыслимых видов природно-климатических условий;
5) многообразие форм организации хозяйственной жизни (от территориальной корпорации "Дальстрой" до старательских артелей и разных видов аборигенной деятельности);
6) огромные различия между соответствующими субъектами Федерации, например, между Приморским краем и Магаданской областью и между Еврейской автономной областью и Чукотским автономным округом, при несомненной их макрорегиональной общности 3. К тому же Дальний Восток - единственная зона традиционно европейской цивилизации в Азиатско-Тихоокеанском регионе и единственная часть России, не граничащая с остальным (нероссийским) постсоюзным пространством.

Многочисленные факты российской действительности убеждают в том, что современное "единое экономическое и социальное пространство" страны ощутимо разделено границей между Дальним Востоком и остальной территорией России 4. Рыночные зоны двух частей единого государства почти не пересекаются, а направления товаропотоков являются противоположными. Объем и интенсивность экономических связей между этими частями почти в 25 (!) раз уступают международным связям Дальнего Востока; экспортно-импортный обмен российских и зарубежных дальневосточных регионов не только масштабнее, но и устойчивее внутреннего межрегионального. Западный вектор имеют лишь два потока, исходящие из практически всех территорий ДФО - налоговые поступления в федеральный бюджет и миграция экономически активного населения.

Неустойчивость экономической ситуации (прежде всего - массовое сокращение рабочих мест) и отсутствие надежной перспективы ее улучшения привели к тому, что численность населения Дальнего Востока между двумя переписями (1989 г. и 2002 г.) сократилась почти на 19% - в шесть раз больше, чем в среднем по России, а в последнее десятилетие (1996-2006 гг.) этот макрорегион потерял около 720 тыс. человек, или 10% населения, причем главным образом - трудоспособного возраста и высокой квалификации. Многие эксперты в связи с этим с тревогой отмечают рост диспропорций в численности населения российского Дальнего Востока и трех соответствующих приграничных провинций Китая; так, в 2006 г. население последних почти в 20 раз превосходило совокупное население Амурской области, Еврейской автономной области, Хабаровского и Приморского краев.

Отмеченные неустойчивость экономической ситуации и отсутствие надежной перспективы ее улучшения - непосредственный результат периода кризиса и реформ, спровоцировавшего резкое отличие Дальнего Востока от остальной России по состоянию экономики: здесь в максимальной степени проявляются отрицательные последствия почти двадцатилетней постсоветской трансформации. Сегодня на дальневосточной трети территории России производится не более 5% общероссийской суммы валовых региональных продуктов (в 2006 г. - около 950 млрд. руб.). ДФО занимает последнее место среди всех федеральных округов по стоимости основных фондов и объемам отгруженных товаров обрабатывающих производств (а также - производства и распределения электроэнергии, газа и воды), по показателям ввода жилья на 1000 человек населения и доли автодорог с твердым покрытием, по налоговым поступлениям в федеральный бюджет, и т.п. Исключение в этом отношении составляет продукция рыболовства: в 2005 г. из 45 млрд. руб. официально зарегистрированного (и сильно заниженного) общероссийского объема производства этой продукции на дальневосточные предприятия (крупные и средние) пришлось почти 30 млрд., (в том числе на предприятия Хабаровского края - 12,8 млрд. и Камчатской области - 10,3 млрд. руб.).

Значительно медленнее, чем на западных территориях, восстанавливаются или конверсируются мощности некогда высокотехнологичного дальневосточного военно-промышленного комплекса; экономика макрорегиона в целом ныне имеет примитивно-сырьевую экспортную ориентацию. Если в начале 90-х годов экспорт машин, оборудования и транспортных средств составлял более 34%, то в настоящее время он не превышает 3%, а доля минерального сырья, топлива, металлов и необработанной древесины достигает 85-90%. Ненормальность этой ситуации можно проиллюстрировать следующим примером. В структуре вывоза нашей древесины в КНР 95% приходятся на древесное сырье, в том числе около 70% - на лес-"кругляк", тогда как в товарной структуре китайского лесного экспорта и реэкспорта, в том числе - в Японию и США, почти 90% приходится на бумагу, картон, строительные конструкции, мебель и на другие виды продукции глубокой переработки первичного сырья. Для решения этой проблемы необходимы не только инвестиции в новые лесоперерабатывающие производства макрорегиона (согласно экспертным оценкам, для развертывания производства стройматериалов лишь из четверти объема вывозимой ныне необработанной древесины требуется не менее 700 млн. долл.), но и не менее сложное завоевание высококонкурентных внешних рынков "квалифицированных товаров" 5. То же относится и к другим потенциальным продуктам переработки дальневосточного сырья. Дальний Восток - особое российское электроэнергетическое, топливное и тарифное пространство. Важно иметь в виду, что, во-первых, электроэнергетика дальневосточных регионов включает в себя Объединенную энергосистему (ОЭС) Востока, а также ряд отдельных энергопре, щриятий: "Якутскэнерго", "Магаданэнерго", "Колымаэнерго", "Сахалинэнерго" и "Камчатскэнерго". Фактически ОЭС Востока изолирована от других ОЭС страны, что связано с нынешним обеспечением межсистемных перетоков энергии лишь маломощными (напряжением в 220 кВ) линиями электропередач.

Во-вторых, технологической особенностью производства первичной энергии в ДФО является высокая - свыше 80% - доля использования угля, тогда как доля газа составляет всего 16,5% (доля топочного мазута - 2,5%). Соответственно в структуре электрогенерации преобладают тепловые угольные станции (более 80% установленной мощности ОЭС Востока), где затраты на производство энергии и тепла весьма велики. Они на 20-45% выше, чем в западных районах, прежде всего в связи с вдвое ббльшими затратами на сезонные завоз и хранение угля и мазута.

В-третьих, налицо существенная величина "перекрестного субсидирования" в отношении производства тепловой и электрической энергии (13% завышения цены второй и 27% занижения - первой) при низком - чуть превышающем 40% - коэффициенте использования энергомощностей по причинам прежде всего изношенности и неоптимального распределения нагрузки 6. Отмеченные особенности предопределяют то обстоятельство, что тарифы на электрическую и на тепловую энергию во всех регионах Дальнего Востока значительно превышают среднероссийский уровень (соответственно 1 труб./кВт-ч и 370 руб./ Гкал), причем в некоторых из этих субъектов РФ - в разы (см. табл. 1).

Что касается соответствующих тарифов для населения, то до последнего времени они не превышали в централизованном секторе жилищно-коммунального хозяйства ДФО уровень аналогичных тарифов в Центральном федеральном округе и находились фактически на одном уровне с ними в Северо-Западном и Южном федеральном округах, тогда как тарифы на электроэнергию для прочих потребителей ДФО в 2006 г. были выше, чем в Центральном округе, на 24 и чем в Северо-Западном, - на 33%. Тем не менее именно тепло-электроэнергетическая составляющая во многом обусловила самый высокий в России уровень платежей населения Дальнего Востока за жилищно-коммунальные услуги; в 2006 г. это - 668,9 руб. на человека в месяц (соответствующий показатель Южного федерального округа -250,4 руб., Приволжского - 338,5, Сибирского - 366,3, Северо-Западного - 388,7, Центрального - 477,8 и Уральского федерального округа - 517,6; среднероссийский показатель - 397,8 руб.). Причем ситуация, похоже, меняться не будет. Так, согласно правительственному постановлению № 405 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг по Российской Федерации" от 26 июня 2007 г., среднероссийские значения этих стандартов в 2008-2010 гг. составят: федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади в месяц (ФСПС) - 52,0 руб. в 2008 г., 56,3 - в 2009 г. и 62,7 руб. - в 2010 г.; федерального стандарта стоимости капитального ремонта жилого помещения применительно к 1 кв. м общей площади жилья в месяц (ФСКР) - 4,0 руб. в 2008 г., 4,3 - в 2009 г. и 4,8 руб. - в 2010 г. Между тем соответствующие их значения на территории, например, трех дальневосточных субъектов РФ федеральное правительство планирует установить на гораздо более высоком уровне (см. табл. 2).

В 2005 г. по уровню статистически фиксируемых среднедушевых денежных доходов среди всех субъектов РФ Сахалинская область находилась на., 8-м месте, Республика Саха (Якутия) - на 12-м, Магаданская область - на 13-м, Камчатская область - на 14-м, Хабаровский край - на 17-м, Приморский край - на 27-м, Еврейская автономная область - на 37-м, Амурская область - на 43-м. Следует, однако, иметь в виду, что, во-первых, в связи со свойственной постсоветской России аномально высокой региональной дифференциацией душевых денежных доходов даже самые "благополучные", находящиеся по их уровню на 12-17-м местах, дальневосточные регионы в 1,7-2,5 раза отстают по этому показателю от регионов, занимающих первое-пятое места (от Москвы и нефтегазовых субъектов РФ севера европейской и западносибирской частей страны).

Во-вторых, нахождение регионов Дальнего Востока в верхней части рейтингового перечня всех субъектов Федерации по показателю, о котором идет речь, никак не компенсирует дороговизну всех компонентов жизнеобеспечения дальневосточников, всех позиций соответствующей "потребительской корзины", определяемую непомерно высокими теплоэнергетическими, жилищно-коммунальными, а также, конечно, транспортными тарифами (в 2003-2006 гг. транспортная составляющая в цене товаров в ДФО находилась в пределах 55-70% при среднероссийском значении в 25%).

Комментируя сюжет о несопоставимости уровней жизни в "центре" и на востоке страны (в том числе в Москве и в дальневосточных столицах) и о влиянии на это тарифного фактора, второй президентский полпред по ДФО в своем развернутом интервью правительственной газете (по поводу ста дней с момента вступления в должность) отметил следующее: "Высоки тарифы не только на электроэнергию - на все. Дороги, транспорт, содержание инфраструктуры, реальная стоимость ЖКХ... И мы должны при таких тарифах выпускать товар, который будет конкурентоспособным на рынке. А средняя зарплата при этом не соответствует уровню большинства других субъектов Федерации... В советские времена действовали специальные коэффициенты, сейчас их влияние намного меньше. Как будто забыли о том, что на Дальнем Востоке и зима дольше, и жизнь дороже, чем в европейской части России. Многим она просто становится не по карману, и люди уезжают". При этом в интервью сообщалось, что главная задача, поставленная перед его автором главой государства, - "сделать так, чтобы народ не уезжал" 7. После появления цитированного интервью прошло более полутора лет, но эта задача осталась столь же актуальной. И не потому, что ее вообще не пытаются решить (в результате предпринимаемых на уровне округа и региональными властями мер темпы миграции населения с дальневосточных территорий несколько снизились), а потому что она вообще не имеет быстрых решений, причем возможности ощутимого прогресса здесь связаны с пока отсутствующими активными и целенаправленными действиями "федерального центра".

В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что все затронутые выше и другие вопросы внутригосударственной социально-экономической дезинтеграции в ракурсе "Дальний Восток - остальная Россия" вовсе не являются неизвестными: о них много и конструктивно пишут ученые и специалисты 8, а в ряде случаев они становятся предметом обсуждения на "самом высоком уровне" (особенно по поводу периодических визитов на Дальний Восток первых должностных лиц государства). Тем не менее создается впечатление, что на этом "уровне" ограничиваются лишь формальным признанием справедливости имеющихся аналитических оценок, не считая необходимым обнародование ни своей принципиальной позиции ни, тем более, соответствующих стратегических решений. И от представителей экспертного сообщества все чаще приходится слышать: у "федерального центра" в его нынешнем кадровом составе вообще отсутствуют четко выраженный интерес к дальневосточной проблематике и продуманная стратегия развития важнейшего макрорегиона России.

В данном контексте возникает необходимость ответить на три взаимосвязанных вопроса: оправданно ли спокойно-созерцательное отношение федеральных властей к восточному "дрейфу" третьей части державы? можно ли выделить группу бесспорно приоритетных интересов России по отношению к Дальнему Востоку? есть ли механизмы реализации таких интересов?

2. Стратегические интересы России на Дальнем Востоке: попытка уточнения

Нет ни одного макрорегиона России, который был бы столь важен для сохранения ее целостности, ее социальной и экономической стабильности, как рассматриваемый, но ни один регион не является и столь уязвимым в этом отношении. Нигде в стране не обнаруживается такого разрыва между потенциалом развития и степенью его реализации, как на территории Дальнего Востока, и нигде не существует такой зависимости саморазвития макрорегиона от политики "федерального центра". Однако последняя, нельзя не повторить, до сих пор не заявлена "в полный голос"; отдельные же высказывания российских политических лидеров, программы, принимаемые федеральным правительством, равно как и одобряемые им инвестиционные проекты, к сожалению, не дают доказательств даже самого факта наличия единой концептуально выверенной дальневосточной политики "центра" и тем более не проясняют ее приоритеты на различных уровнях, не свидетельствуют о согласовании стратегических намерений центральной власти и встречных инициатив дальневосточных регионов.

Обсуждая перспективы российского Дальнего Востока, обычно исходят из двух аксиоматических посылок: он ценен своими природными богатствами и географическим положением (прежде всего выходом к Тихому океану) и слаб малыми обжитостью и транспортной доступностью. Между тем "слабость" по обоим указанным основаниям весьма относительна.

Во-первых, до начала 90-х годов макрорегион был обжит как раз в меру, т.е. количество мест приложения труда вполне соответствовало совокупной численности постоянного и временного (включавшего сезонников, старателей, вахтовиков) населения, а возникавший по общегосударственным поводам (например, в связи со строительством Байкало-Амурской магистрали) дефицит трудовых ресурсов мобильно восполнялся с помощью "организованного набора рабочей силы", выдачи "комсомольских путевок", движения "студенческих строительных отрядов", и т.п. Да и в настоящее время вряд ли правомерно говорить о каких-либо инвестиционных проектах, реализация которых принципиально сдерживается отсутствием рабочих рук (были бы стимулирующие заработки!). По-видимому, тревога по поводу "обжитости" Дальнего Востока касается главным образом неравномерности распределения населения по его территории; однако реальные угрозы в этом отношении возникают лишь при откровенной слабости государства и особой (предполагающей как минимум развитую инфраструктуру и благоприятные природно-климатические условия) привлекательности незаселенных ареалов для агрессивных соседей. Можно отметить и тот факт, что никого не смущает проблема неравномерной обжитости территорий, например, в Канаде, в Австралии и даже в Китае. В современном мире люди постепенно перебираются туда, где жизнь более комфортна и привычна, а задача государства состоит как в обеспечении необходимой и достаточной обжитости главным образом стратегически значимых пространств, так и в предотвращении чрезмерной "точечной" концентрации населения (в частности, -в крупнейших городах).

Во-вторых, и географическая отдаленность в условиях развития современных видов транспорта и применения их комбинаций (при согласованном строительстве и сопряженном использовании аэропортов, железнодорожных узлов и морских портов, и т.п.) перестает быть фактором сдерживания хозяйственной интеграции. Это подтверждается множеством примеров весьма высокой эффективности дальних, включая трансконтинентальные, перевозок самых разных товаров - от электроники до бокситов и от продовольствия до газа (последний зачастую перевозится в сжиженном состоянии танкерным флотом 9). Причем для обеспечения эффективности перевозок не столь существенной оказывается и сама по себе цена перевозимого (достаточно напомнить о транспортируемых во многие страны мира китайских одежде и обуви): все определяют емкости осваиваемых рынков и комплекс исходных параметров транспортируемых грузов. Дело государства - развертывание опорного каркаса "интермодальных" перевозок (сетей аэропортов и морских портов, железнодорожных и автомобильных дорог федерального значения).

Обособленность Дальнего Востока, во всяком случае, связанную именно с его географической отдаленностью, следует воспринимать не как трагедию, а как данность, как естественное условие функционирования этой специфической части государства (неким аналогом которой применительно к федерации США в географическом смысле можно считать Аляску). Задача государства состоит в том, чтобы неустранимая территориальная автономизация хозяйственной жизни рассматриваемого макрорегиона начала "работать" на его благополучие в составе России, чтобы Дальний Восток превратился в зону эффективного саморазвития и в собственных интересах, и в интересах Российской Федерации в целом. А это невозможно без концептуальной разработки и умелого задействования "федеральным центром" соответствующей стратегии.

Было бы, конечно, несправедливым утверждать, что в течение всего постсоветского периода Дальний Восток был и сегодня остается обойденным вниманием этого "центра": принимались и отдельные "судьбоносные" решения, и федеральные программы. Однако в качестве общих принципиальных изъянов всех предпринятых федеральных "мер" можно уверенно квалифицировать:
1) отсутствие самой идеологии стратегического развития макрорегиона;
2) безответственное отношение как к принятию решений, так и к их выполнению. Это прекрасно показано в обстоятельном ретроспективном анализе разработки и реализации соответствующих федеральных программ, представленном в публикациях академика П. А. Минакира, в том числе в его последней по времени выпуска фундаментальной монографии 10. Характеризуя в ней принятую еще советским правительством (Советом Министров СССР) в 1987 г. долговременную (до 2000 г.) государственную программу "развития и размещения производительных сил и транспортного обеспечения Дальневосточного экономического района и Забайкалья", автор пишет, что она концептуально исходила "из неверного уже в середине 80-х годов предположения, что в перспективе сохраняются "мягкие" бюджетные ограничения, а распределение ресурсов по-прежнему будет определяться... критериями целесообразности, которые прямо противоречили соображениям экономической эффективности. Это предположение не соответствовало реальной ситуации, и поэтому построенная на его основе программа фактически нуждалась в серьезном переосмыслении с самого момента ее утверждения"11.

Результаты программы, фактически действовавшей лишь в 1988- 1990 гг., оказались незначительными еще и потому, что не удалось реализовать заложенные в ней "два чрезвычайно важных для развития Дальнего Востока и Забайкалья принципа:
1) выделение целевых средств на развитие социальной сферы в соответствии с нормативами, призванными обеспечить к 2000 году, по крайней мере, выравнивание социальных стандартов этих регионов с ситуацией в других частях страны;
2) придание программе государственного статуса, т.е. целенаправленное выделение средств государственного бюджета на реализацию основных социальных программ и модернизацию производственной базы и инфраструктуры"12.

В 1996 г. "под давлением региональных элит" первый российский президент "подписал новую государственную программу развития региона, рассчитанную на период 1996-2005 годов. Эта программа получила статус "президентской", что должно было гарантировать безусловное выполнение объявленных в программе намерений федерального центра...Концептуальной основой программы являлось предположение о том, что Дальний Восток должен развиваться как особая социально-экономическая и экономико-географическая зона. Это означало...признание...существенных инвариантов, отличающих динамику и структуру социально-экономического развития Дальнего Востока, которые являются своеобразными "корректирующими параметрами" в рамках унифицированной политики развития государства...Еще одной особенностью программы, точнее, данью специфике "рыночного этапа" развития России, являлось признание того, что должны быть значительно усилены акценты в области самофинансирования, из этого следовало... "по умолчанию", что программа должна предусмотреть существенную диверсификацию экономической структуры, во всяком случае существенную модификацию географического позиционирования региона" 13.По своим результатам данная программа оказалась "наименее удачной из всех предшествующих попыток программного решения проблем Дальнего Востока, начиная с 1930 г. ...Выполнение инвестиционных заданий программ развития Дальнего Востока и Забайкалья характеризовалось следующим (%): Постановление ВЦИК и ЦК ВКП(б) 1930 г. - 130 (!), Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1967 г. - 80, Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1972 г. - 65, Государственная целевая программа на 1986-2000 гг. (1987г.) - 30, "Президентская программа" на 1996-2005 гг. (1996 г.) - 10 (!)" 14.

Резюмируя просматривающуюся за этими статданными печальную тенденцию, автор пишет, что в постсоветский период экономическое развитие в дальневосточном регионе происходило "вне связи с программными усилиями или с какими-либо управленческими новациями. Экономика региона развивалась практически автономно, в соответствии с внутренними и внешними импульсами рынка. Достигнутые в регионе результаты были связаны с политикой "здравого смысла" в субъектах РФ в значительно большей мере, чем с осознанной региональной политикой федерального правительства..." Соответственно "неудачи в использовании программных инструментов государственной политики в регулировании экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья свидетельствовали о необходимости корректного применения этих инструментов, а не об их непригодности в принципе. Ссылки на то, что государственное планирование неприемлемо в рыночной экономике, наивны и надуманны, ...дело в основах самого государственного программирования. Точнее, дело в стратегии государственной политики и ее инструментарии" 15. С этими положениями нельзя не согласиться, они адекватны предлагавшимся авторами настоящей статьи оценкам причин нерезультативности постсоветских попыток решения региональных проблем программно-целевыми методами 16.

Эти оценки распространяются и на соответствующие дальнейшие действия "федерального центра". Показательно, что все более поздние федеральные программы развития Дальнего Востока как бы продлевали все ту же "президентскую". Так, ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года" разрабатывалась на основе "исходного" правительственного постановления № 480 от 15 апреля 1996 г., а дополнительный горизонт действия (2006-2010 гг.) был задан всего лишь редакцией этого документа, оформленной в виде нового постановления (№ 169 от 19 марта 2002 г.); неудивительно, что программная лексика, перечни целей и задач остались фактически неизменными. То же самое по сути произошло и с последней программой - ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья", разработанной в соответствии с правительственным поручением от 1 марта 2007 г. Хотя определенной новацией здесь стало выделение в рамках указанной ФЦП подпрограммы "Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе", в паспорте программы указаны те же документы и даты принятия исходных решений, включая правительственное постановление № 480 (правда, государственными заказчиками названы новые органы исполнительной власти, созданные в ходе административной реформы, - федеральные агентства).

Разработка рассматриваемой программы, в качестве целеустановок которой продекларированы "создание экономических условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации, формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики региона", в ситуации наполнения федерального бюджета внешнеэкономическими, в основном нефтегазовыми, поступлениями, давала некоторые основания надеяться на то, что финансирование программных мероприятий будет (по крайней мере, до падения мировых цен на нефть) более успешным, чем в предыдущей постсоветской практике. Однако и в данном случае сказался синдром безразличия "федерального центра" к развитию макрорегиона. Вновь возобладал формальный и "авральный" подход к наполнению программного процесса конкретными проектами. "Центр", как всегда, четко не обозначил приоритеты, не озадачился ни выстраиванием отдельно предлагаемых проектов в концептуально связанные блоки, ни четким разделением сфер финансовой ответственности за выполнение проектов между собой и субъектами Федерации (проработкой проблемы проектного софинансирования). Программные задания "собирались" в дальневосточных регионах наспех и не подвергались централизованной экспертизе на предмет их соответствия целям и задачам ФЦП. Впрочем, другого и быть не могло, поскольку эти цели и задачи не были сформулированы в такой форме (не были декомпозированы так), чтобы появлялась реальная возможность создать надлежащую критериальную базу оценки и отбора программных проектов.

Во всех этих неудачных попытках применения программно-целевых методов регулятивного воздействия на развитие Дальнего Востока 17 проявился главный недостаток, уже многократно акцентированный выше, - невыраженность федеральных интересов, четкое формулирование которых должно было бы не только внести ясность в действия самих российских властей, но и стать главным основанием, мотивирующим заинтересованное участие дальневосточных регионов именно в федеральных, т.е. общероссийских, программах. Этот вопрос принципиально значим, ибо, коль скоро та или иная программа является "федеральной", она призвана преследовать прежде всего федеральные же цели, реализовывать интересы именно Российской Федерации. В данном случае - реализовывать ее интересы на территории Дальнего Востока посредством стабильного развития важнейшего макрорегиона России.

Можно полагать, что Россия имеет как минимум пять групп приоритетных интересов по развитию дальневосточных территорий. Это интересы, во-первых, геополитические (геостратегические), связанные с защитой и международным позиционированием державы. Во-вторых, - интеграционные, обеспечивающие взаимодействие дальневосточных и прочих территорий, а значит, и целостность государства. В-третьих, - регионально-экономические, ориентированные на модернизацию экономики дальневосточных регионов, на обеспечение ее устойчивости к общероссийским экономическим и мирохозяйственным изменениям. В-четвертых, - социально-демографические, касающиеся внесения определенности в вопрос о мере обжитости Дальнего Востока и о реструктурировании системы расселения. В-пятых, - стабилизационные, сопряженные с особыми мерами правообеспечения и с особыми режимами для соответствующих регионов. Каждая из этих пяти позиций может быть декомпозирована, развернута в виде нескольких (например, трех) задач, выполнение которых и обеспечит реализацию соответствующих интересов.

Так, реализация геополитических (геостратегических) интересов страны требует: 1) создания надежного дальневосточного "щита России", имеющего тихоокеанскую, арктическую и сухопутно-пограничную составляющие; 2) окончательного урегулирования взаимоотношений с Японией по поводу Курил; 3) совместного с рядом стран (прежде всего стран АТР) использования ресурсов Дальнего Востока в интересах России и ее регионов. Федеральная заинтересованность в интеграции Дальнего Востока с остальной Россией может быть реализована при решении таких задач, как: 1) нахождение оптимальных коридоров для выхода дальневосточных производителей на общероссийский рынок; 2) обоснованная "привязка" потребностей экономики и социальной сферы макрорегиона к преимущественно отечественной продукции; 3) кардинальное изменение тарифной политики на всех видах транспорта. Реализация интересов России в экономическом прогрессе всех дальневосточных субъектов Федерации предполагает: 1) развитие реального сектора их экономики с ориентацией на собственные (внутрирегиональные) ресурсы и на потребности дальневосточного, общероссийского и мирового рынков; 2) опережающее развитие на основе федеральных ресурсов современных коммуникаций между всеми населенными пунктами макрорегиона, а также их полноценное топливно-энергетическое обеспечение; 3) кластеризация экономики рассматриваемых регионов (с включением в кластеры добывающих, лесопромышленных, рыбопромышленных, портовых, оборонных и других предприятий) и прекращение вывоза необработанного сырья.

Важное с федеральных позиций создание достойных социальных условий стабильного развития Дальнего Востока немыслимо без: 1) реструктурирования систем образования и здравоохранения с учетом специфики различных дальневосточных регионов; 2) решения проблемы пенсионного обеспечения их граждан; 3) комплекса мер стимулирования процессов переселения россиян в макрорегион (мер, связанных с льготированием приобретения жилья, гарантированием высоких заработков, предоставлением длительных отпусков, с дотированием поездок граждан в западном направлении, и т.п.).

Наконец, объективно обусловленная заинтересованность "федерального центра" в стабильности развития всех дальневосточных регионов может быть реализована при решении задач: 1) рационального использования потенциала внешней миграции; 2) реструктурирования имеющихся и создания новых институтов "федерального присутствия" 18; 3) введения особых режимов хозяйствования, с одной стороны, налаживания эффективного федерального контроля за любой внешнеэкономической деятельностью и использованием природных ресурсов, - с другой.

Очевидно, что предлагаемый вариант структурирования федеральных интересов и их конкретизации в виде "троек" реализующих задач даже в столь сжатом изложении (предопределяемом жанром журнальной публикации) качественно отличается от практикуемого ныне отраслевого подхода к разработке федеральных программ и к обоснованию иных централизованных регулирующих воздействий. Рекомендуемый альтернативный подход требует предварительного по отношению к принятию решений о любых такого рода воздействиях определения государственной стратегии развития Дальнего Востока. При ее разработке "федеральный центр" должен, конечно, учитывать специфику макрорегиона, прежде всего - значимость отдельных внутренних факторов эволюции этого сложнейшего территориально-хозяйственного конгломерата. Особое место в ряду таких факторов занимают сформировавшиеся "сгустки региональной энергии" - административные центры и немногие другие крупные дальневосточные города.

3. Административные центры и крупные города Дальнего Востока: роль в региональном развитии и собственные проблемы

В недавних публикациях одного из авторов настоящей статьи, специально посвященных месту административных центров ("региональных столиц") и других крупных городов в социально-экономической жизни страны 19, представлены развернуто аргументированные оценки причин, плюсов и минусов "стягивания" потенциала огромной территории России в сотню географических точек; выявлены закономерности развития этого процесса и рекомендованы определенные меры государственного воздействия на него. Дальневосточные "столицы" не меньше, а во многих случаях - больше, нежели другие административные центры России, определяют социально-экономическую ситуацию в своих регионах (это относится, например, к ситуации в Камчатском крае, подробно рассматриваемой в последующем изложении). Данное обстоятельство, конечно, принципиально значимо для разворачиваемой далее концепции "поднятия" дальневосточных регионов на основе ресурсов, концентрируемых в их "столицах". Однако есть и другие важные особенности последних, отличающие их от западнее расположенных "сестер".

Первая из особенностей - крайне слабые городские "противовесы", точнее - практическое отсутствие, причем даже в перспективе, альтернативных "столицам" центров роста. Лишь в двух дальневосточных субъектах Федерации - в Приморском и Хабаровском краях - имеются "нестоличные" крупные и считающиеся "перспективными" города. В первом из двух названных регионов под эту категорию подпадает лишь Комсомольск-на-Амуре (273 тыс. человек), а в остальных пяти городах насчитываются 16-46 тыс. жителей; во втором регионе выделяются Находка, Уссурийск (по 150 тыс. жителей) и "стотысячный" Артем (его перспективы могут быть связаны и с созданием дальневосточной зоны игорного бизнеса), тогда как население остальных восьми городов - от 26 тыс. до 60 тыс. человек. На территории же Республики Саха (Якутии) только Нерюнгри (65 тыс. человек) и Мирный (38 тыс.) могут считаться в лучшем случае "средними" городами; в Ленске и Алдане живут по 24 тыс. человек, в Удачном - 15 тыс., а население остальных семи городов не превышает 10 тыс. (в Верхоянске - менее 1,5 тыс.). В Амурской области лишь Белогорск и Свободный концентрируют более 60 тыс. человек, а в остальных городах - от 10 тыс. (Сковородино) до 39 тыс. (Тында). На территории вышеупомянутого Камчатского края помимо "столицы" - Петропавловска-Камчатского - есть только два города: Елизово (40 тыс. человек) и Вилючинск (24 тыс.). В Магаданской области, кроме "столицы", имеется единственный город - Сусуман (7 тыс. человек). В Сахалинской области наряду с административным центром есть 14 небольших городов с населением от 2 тыс. до 36 тыс. человек. Единственный "нестоличный" город Еврейской автономной области - Облучье - насчитывает 10 тыс. жителей. Наконец, ситуация в Чукотском автономном округе вообще не требует комментариев.

Средние и малые города Дальнего Востока находятся в сложнейшем положении, и нет ни одного из них, где наследие советского бытия не входило бы в острейшее противоречие с постсоветскими реальностями. В этом смысле показателен пример "бамовской столицы" - Тынды (где даже улицы и районы названы по-московски: есть свои Красная Пресня, Сокольники, Арбат и т.д.). Город проектировался и строился с размахом: согласно генплану, в нем должны были проживать 120 тыс. человек. Исходя из этого были построены аэропорт и железнодорожный вокзал, возведены сейсмоустойчивые здания и сооружения, в том числе под промышленные предприятия; предусматривались троллейбусная сеть, новейшее дорожное хозяйство, и т.п. В общем, Тында планировалась как многопрофильный транспортно-индустриальный (и культурный) центр, однако ликвидация в 1997 г. Управления Байкало-Амурской магистрали, отказ от продолжения ее строительства и от соответствующего обустройства прилегающей территории, равно как и априорное отсутствие рыночного смысла существования ряда индустриальных объектов (прежде всего - предприятий легкой промышленности), привели к прекращению развития города и к массовому оттоку населения: за последние 15 лет оно сократилось с 67 до 39 тыс. человек. Главными проблемами стали проживание каждого шестого горожанина в полуразрушенных "времянках" и избыточность наличной производственной и социальной инфраструктуры, необходимость содержания большого количества ранее построенных, но недогруженных ныне объектов различного назначения. При всем этом город в принципе "более чем перспективен", ибо в нем даже сейчас самая низкая в Амурской области безработица и самые высокие в регионе доходы населения, а рождаемость превышает смертность. Конечно, хочется верить, что Тында и другие "нестоличные" дальневосточные города еще обретут "второе дыхание" 20, однако в обозримой перспективе макрорегионального развития его базой останутся именно "региональные столицы". И эта роль последних в качестве генераторов социально-экономического прогресса на Дальнем Востоке, как уже отмечалось, даже выше, чем в России в целом.

Вторая особенность дальневосточных "региональных столиц" - их взаимные контрасты при абсолютном, стоит повторить, доминировании каждой из них в социально-экономической жизни своего региона. Ни в одном другом федеральном округе нет таких "межстоличных" различий, как, например, между Хабаровском и Анадырем, Владивостоком и Благовещенском, Биробиджаном и Петропавловском-Камчатским, Якутском и Магаданом. Причем на столь пестром фоне выделяется группа административных центров, расположенных на территориях, не имеющих постоянного сухопутного сообщения с остальными регионами России. Речь идет о Магадане, Анадыре, Петропавловске-Камчатском и Южно-Сахалинске (отстоящих друг от друга так, что по сравнению с этим от Москвы до Калининграда - "рукой подать"). Из этих "столиц" трудно добраться даже до населенных пунктов их собственных регионов; например, из Южно-Сахалинска в Северо-Курильск (на остров Парамушир) можно попасть только через Хабаровск и Петропавловск-Камчатский, причем заключительную часть пути приходится преодолевать на вертолете (ибо на острове нет ни аэродрома, способного принимать современные самолеты, ни порта для приема теплоходов).

Качественно-количественные различия дальневосточных "региональных столиц" проявляются даже в такой специфической сфере, как территориальное управление. Например число государственных и муниципальных служащих в Благовещенске в 20 (!) раз меньше, чем во Владивостоке (и если во всей Амурской области этих служащих около 1 тыс. 21, то в Приморском крае - 23 тыс.).

Отсюда самоочевидный вывод: концепции, стратегии, планы и приоритеты городского управления, стандарты качества жизни, формы и объемы федеральной и региональной поддержки дальневосточных "региональных столиц" не могут быть одинаковыми или разрабатываться по одному алгоритму (ибо речь идет, к примеру, не о Твери и Костроме или Орле и Курске).

Третья особенность административных центров Дальнего Востока - "назревшая и перезревшая" необходимость фундаментальных градостроительных преобразований. Эти города в ряде случаев надлежит просто перестраивать, поскольку они сохранили облик, сформированный в соответствии с базовыми градостроительными решениями, вытекавшими из советской идеологии городского бытия, полярной по отношению к идеологии нынешней. В качестве примера можно указать на Петропавловск-Камчатский, генплан развития которого, принятый в 1988 г., исходил из спрогнозированной на 2010 г. численности городского населения в 330 тыс. человек. В городе нет ни одной полноценной "столично-представительской" территории, отсутствуют торгово-развлекательные зоны и иные объекты массового туристического обслуживания; городская застройка крайне непривлекательна по современным критериям; и т.п. А значит, новый генеральный план развития камчатской "столицы" призван во многом стать планом создания нового города. Схожая ситуация наблюдается в Якутске, где придется не только переселять жителей затопляемого Даркылаха, но и решать коммунальные проблемы "частного сектора", разворачивать современные системы теплоснабжения. Все это, конечно, - задачи не одного года, причем они не могут быть решены только силами самих "столиц" (а экзотический прецедент частной реконструкции Анадыря во многом за счет "хозяина Чукотки" наверняка останется единичным примером). И было бы, думается, правильно, если бы федеральные власти, в частности, до грядущих 100-летия городского статуса Петропавловска-Камчатского (в 2022 г.) и 400-летия Якутска (в 2032 г.) выделили бы названным городам на цели развития средства, сравнимые с теми, которые выделялись к юбилейным датам Петербургу и Казани. Дальневосточные "столицы" заслужили соответствующие субсидии не в меньшей мере.

Как уже отмечалось, Дальний Восток постоянно теряет трудоспособное население (хотя в последние годы - менее стремительно, чем ранее); к сожалению, теряют людей и его "столицы". И можно, конечно, порадоваться тому, что, если в 2004 г. из Биробиджана уехали в Израиль 67 граждан, то после этого из названного государства в "столицу" Еврейской автономной области прибыли на постоянное жительство 158 человек. Но ведь, если в начале 2002 г. в ней было 78 тыс. жителей, то в начале 2006 г. - 75 тыс.! За тот же период население Хабаровска сократилось с 600 тыс. до 578 тыс., Владивостока - с 595 тыс. до 583 тыс., и т.п. Причем следует иметь в виду, что основная часть "столичных" жителей вовсе не ориентирована на расставание с родными городами. Например, в Хабаровске около 70% горожан (т.е. не меньше, чем в Москве) считают свою жизнь приемлемо комфортной, не хотят куда-либо переезжать и не желают этого своим детям. Тут, впрочем, нет ничего удивительного: в 2004 г. Хабаровск был признан наиболее благоустроенным в России городом; в 2005 г. руководство города получило диплом "За хорошую работу по развитию городского хозяйства", а в 2006 г. - диплом программы ООН-Хабитат "За обеспечение устойчивого развития города".

Население дальневосточных "столиц" сокращается намного медленнее, чем остальных территорий соответствующих регионов не только в силу более слабой мотивации "столичных" горожан к отъезду: сказываются и процессы стягивания населения регионов в их административные центры. Зачастую эти процессы проистекают из крайне тяжелых условий жизни в региональных "глубинках" (неудивительно, к примеру, что треть населения Курил уже переселилось в Южно-Сахалинск). Но неоспоримо прежде всего то, что в "столицах" Дальнего Востока ныне сконцентрированы фактически все позитивные изменения во всех сферах макрорегиональной общественной жизни, пусть незначительные, но на общем фоне весьма заметные. Это можно было бы даже назвать чудом, но не следует забывать: на городском уровне чудес, к сожалению, не бывает, и в современных условиях соответствующие достижения непосредственно связаны с эффективностью и качеством работы городских властей 22.

"Региональные столицы" макрорегиона в последние годы управляются за редким исключением весьма квалифицированно 23; благодаря усилиям их мэров и работников их администраций эти города не "плетутся в хвосте" регламентируемых сверху реформационных преобразований, а постоянно реализуют множество оригинальных инициатив. Например, Хабаровск, став одним из российских пионеров радикальной перестройки городского управления, ввел новые правила землепользования и застройки; в Петропавловске-Камчатском создана одна из лучших систем управления муниципальными финансами; в жилищно-коммунальном комплексе Владивостока отработана интересная схема "натурального" зачета задолженности квартироплателыциков; и т.д. Нельзя не отметить также хорошо освоенные на Дальнем Востоке технологии гармонизации отношений "столичных" градоначальников и региональных руководителей. Конфликты в этих отношениях в условиях отдаленности от "федерального центра" могли бы стать губительными для "региональных столиц", но их мэры, к счастью, в большинстве случаев проявляют высокий профессионализм, находя формы предотвращения опасного обострения противоречий и выстраивая разумно-компромиссную линию во взаимодействии с органами госвласти (в систему которых, согласно российской конституции, городское самоуправоление, как известно, не входит).

Уникальной роли дальневосточных "столиц" в функционировании самого крупного российского макрорегиона вопиюще не соответствует скудость их бюджетов (бюджетно самодостаточные города в этом макрорегионе можно пересчитать по пальцам). Да, подобная противоречивая ситуация, к сожалению, характерна для всей России, но особенна остра она именно на востоке 24. Здесь "униженное" состояние доходной базы "столичных" бюджетов - фактических "кормильцев" всех вышестоящих бюджетов - выглядит просто абсурдным. Вот лишь один пример: в 2006 г. на территории Петропавловска-Камчатского были собраны 70% всех налогов Камчатской области, но в городском бюджете остались всего 23% соответствующей суммы, причем подобное соотношение в последние годы стало нормой!25

По оценкам, исходящим из Счетной палаты РФ, в 2006 г. муниципальным образованиям России не хватило примерно 100 млрд. руб. для выполнения минимизированных местных бюджетов 26. Согласно же оценкам авторов настоящей статьи, для полноценной реализации только текущих расходных обязательств муниципалитетам не хватает около трех объемов консолидированного бюджета страны, а потребности в средствах на капитальный ремонт и реконструкцию объектов городского хозяйства представляют собой вообще астрономическую величину. Причем более чем наполовину соответствующий дефицит муниципальных бюджетов есть проблема "региональных столиц" и других крупнейших городов России, в том числе, разумеется, дальневосточных. Так, лишь на придание Петропавловску-Камчатскому внешнего вида, соответствующего его статусу, средств требуется не меньше, чем, например, на восстановление японского города, недавно разрушенного землетрясением. Причем руководство дальневосточных "столиц" реагирует на эту ситуацию не выпрашиванием денег у "центра", а поиском "мыслимых и немыслимых" механизмов самостоятельного решения проблем. Прогнозируя долгосрочные перспективы "региональных столиц" Дальнего Востока, следует учитывать, что их будущее зависит и от общероссийских факторов, и от факторов, специфичных для макрорегиона. К последним несомненно относятся: последствия связанных с ним геополитических решений и результаты модернизации дальневосточного "щита" государства; новый формат экономических отношений со странами АТР, неизбежный после присоединения России к ВТО; изменение роли миграции в макрорегиональном демографическом потенциале; уже ощутимые климатические изменения (как проявление соответствующих глобальных перемен). Кроме того, при прочих равных условиях дальневосточным "столицам" не избежать кардинальных преобразований городской среды, о которых речь шла выше, причем их динамика должна быть беспрецедентно мощной и долгосрочной. И можно констатировать, что этот процесс в "столичных" городах рассматриваемого макрорегиона (в отличие от ряда "региональных столиц" центральной России) уже начался.

Разумеется, многое зависит и от новейших инициатив "центра". В последнее время обсуждается предложение федеральных органов в двадцатилетнем горизонте сформировать на территории страны еще 20 (ранее речь шла о 14) городов-"миллионников" или крупных городских агломераций. К этой идее специалисты относятся по-разному, имея в виду, что любая точечная сверхконцентрация приводит к стягиванию в соответствующую точку всех видов региональных ресурсов. Однако в условиях Дальнего Востока такие предложения могли бы быть с немалой пользой реализованы в своеобразной форме городской кластеризации - в случае, если удалось бы связать участников кластеров друг с другом прежде всего надежными скоростными магистралями и возможностями консолидации своих ресурсов в общих проектах 27. В Приморском крае это может быть группа "Владивосток-Артем-Уссурийск" (в этих городах уже сейчас сосредоточены почти половина населения края и около 80% краевого промышленного производства); в Камчатской области - группа "Петропавловск-Камчатский-Елизово" (в идеале сюда следует включить и Вилючинск); и т.д.

Можно с удовлетворением отметить, что сами дальневосточные "столицы" всерьез озабочены своими перспективами и прилагают целенаправленные усилия по их определению. Так, в сентябре 2006 г. Хабаровская городская Дума приняла "Стратегический план устойчивого развития города Хабаровска на период до 2020 года", причем, если не придираться к излишне многозначному модному предикату "устойчивое", план можно оценить как документ бесспорно социальной ориентации, базируемый на той правильной посылке, что необходимые городу структурные сдвиги в экономике и обеспечение ее конкурентных преимуществ достижимы только при условиях опережающего повышения уровня и качества жизни горожан, улучшения городской среды и формирования мотиваций горожан к высокопроизводительному труду 28. В том же году началась работа над стратегией развития Петропав-ловска-Камчатского (о которой речь подробно пойдет далее), а с 2007 г. - Южно-Сахалинска. Аналогичные разработки ведутся и в других дальневосточных "столицах", и хорошо, что в ряде случаев последние опережают в этом смысле свои регионы. Но, к сожалению, качество городских "стратегий" часто соответствует качеству все более обстоятельно критикуемых в последнее время "стратегий" регионального уровня.

4. Стратегическое планирование городского развития: методологические подходы и региональная специфика

Хотелось бы напомнить о том, что планирование городского развития давно и широко использовалось в нашей стране. Однако содержание понятий "планирование" и "городское развитие" сильно менялось, в связи с чем, например, "городское планирование" 20-х годов имело мало общего с составлением "комплексных планов социально-экономического развития" городов на излете советского периода (во второй половине 80-х годов). Начало постсоветских реформ повлекло за собой свертывание (за редкими исключениями) соответствующей плановой деятельности - на волне тотального отрицания планирования (во всех его видах и формах) как "реакционного" феномена, якобы чуждого создаваемым новым социально-экономическим реальностям. Однако объективные потребности городского развития предопределили возрождение интереса руководства городов к этому необходимому и важному управленческому инструменту.

Такое возрождение - в виде появившихся уже в середине 90-х годов попыток составления "стратегических планов городского развития" - сопрягалось со стремлением к заимствованию соответствующего опыта развитых стран при поддержке ряда зарубежных спонсорских организаций 29. Смысл заимствовавшегося западного подхода таков: управление городским развитием строится с учетом понятий, принципов и методов, с одной стороны, присущих гражданскому обществу, и, с другой, - свойственных бизнесу, функционирующему в условиях жесткой рыночной конкуренции. Ясно, что реализация подобного подхода предполагала принципиальные изменения не только в технологии планирования, но и в самой идеологии городского развития.

Ключевые категории стратегии городского развития "по-западному" - "конкурентоспособность", "приоритетность" и "взаимодействие". В связи с этим стратегический план предстает как сценарий выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде. Он предполагает определение соответствующих главных целей и путей их достижения, концентрацию ресурсов на ключевых, наиболее перспективных направлениях. Здесь крайне важен и всеобщий "согласительный", "партнерский", момент: в идеале стратегический план - результат совместных усилий городской администрации, деловых кругов (бизнеса), общественных организаций и собственно населения, позволяющий всем этим сторонам, действующим самостоятельно и в своих интересах, придерживаться единых (согласованных) ориентиров.

Администрации городов, с немалым энтузиазмом начинавшие работу над такого рода стратегическими планами, очень скоро столкнулись с проблемами их реализации и неизбежной корректировки. Возникла потребность в упорядочении процессов распространения и корректного использования технологии стратегического планирования с опорой на его концептуальные константы, но с учетом уже накопленного (и зачастую - негативного) соответствующего российского опыта. В связи с этим оказались весьма востребованными научные заделы лидеров исследования западных методов стратегического планирования и разработки алгоритмов их применения в российских городах 30, а также публикации Леонтьевского центра (Санкт-Петербург), в том числе отразившие итоги его сотрудничества со столичным отделением Фонда "Евразия" и с администрациями ряда городов России 31. Казалось бы, подход, разумно "синтезирующий" лучшие элементы дореформенной практики городского планирования и позитивные моменты уже накопленного опыта постсоветской плановой деятельности, разворачиваемой исходя из отмеченных выше западных концепций, мог бы обеспечить надежные методические основы разработки стратегий развития дальневосточных городов. Однако, начав работу над стратегией развития одного из них - Петропавловска-Камчатского, авторы настоящей статьи убедились в необходимости существенно иных методических установок. Базируясь на предложенной (и ранее многократно успешно примененной) учеными Института системного анализа РАН общей методологии анализа территориальных систем 32, эти альтернативные установки соответствуют и охарактеризованной специфике ситуации в "региональных столицах" Дальнего Востока.

Согласно нашему методологическому подходу, "Стратегия развития города Петропавловска-Камчатского" (далее - "Стратегия") - документ, выражающий согласованные интересы населения, бизнеса и власти относительно перспектив города и приоритетных направлений их реализации. Такой стратегический документ - это не план мероприятий, не программа развития городского хозяйства и не градостроительная программа. Это - документально оформленные идеология и концептуальный ориентир для разработки планов и программ, для формирования критериев оценки их резулътативности (именно отсутствие подобного базового вдеолого-концептуального момента во всех нынешних городских программах и планах, по нашему мнению, делает их малорезультативными).

Данная трактовка "Стратегии" предопределила пятиступенчатую схему ее разработки. Это, во-первых, постановка задачи и формулирование основных требований к разработке документа. Во-вторых, - системная диагностика социально-экономической ситуации в городе. В-третьих, - обоснование рекомендаций по перечню и содержанию приоритетных направлений городского развития на долгосрочную перспективу. В-четвертых, - разработка программы и подпрограмм реализации этих направлений на период до 2013 г. В-пятых, - создание системы мониторинга и алгоритмов уточнения отмеченных программы и подпрограмм.

Приступая к подготовке такого стратегического документа, мы исходили из того, что она потребует обоснования предложений по увязке несовпадающих позиций "федерального центра" и Камчатской области (в 2006 г. она еще не стала частью Камчатского края), а также населения и бизнеса в их отношении к городу и его проблемам. Это несовпадение было для нас очевидным. Действительно, "федеральный центр, как уже отмечалось, не заявлял своих стратегических интересов относительно дальневосточной области, о которой идет речь (тем более - Петропавловска-Камчатского), но одновременно принимал массу федеральных законов, обязательных к исполнению на Камчатке и в ее "столице" - точно так же, как в любом регионе России и в его административном центре. Областное руководство принимало общерегиональные нормативные акты, одинаково действующие на побережье Охотского моря и в городской черте Петропавловска-Камчатского, в то же время проявляя в своей политике ревностно-дискриминационное отношение региона к своей "столице". Население последней, крайне слабо демонстрируя заинтересованность в развитии города (одно из тому свидетельств - грязные подъезды в многоквартирных домах, равно как и замусоренность в зоне "частного сектора"), четко выражало свои социально-инфраструктурные претензии. Что же касается функционировавшего в городе бизнеса, то он явно испытывал потребность в предсказуемости динамики городской ситуации и начинал осознавать необходимость обозначения своей социальной ответственности. В общем, мы изначально понимали, что интересы, намерения и предпочтения отмеченных "игроков" на городском "поле" весьма различны и что аксиоматизируемое ревнителями сугубо западных подходов "единство локализированного гражданского общества" в "столице" Камчатки (как и в других "столичных" дальневосточных городах") отсутствует. В связи с этим важная задача, на решение которой была ориентирована разработка "Стратегии", - выявление оптимальных соотносительных ролей муниципальных властей, бизнеса и населения в развитии города (практическая гармонизация этих ролей, по нашему мнению, в свою очередь должна была становиться фактором успешной реализации "Стратегии").

Особенности выбора стратегических направлений городского развития мы связали с тем обстоятельством, что Петропавловск-Камчатский - одновременно и типичная, и уникальная "региональная столица" на Дальнем Востоке и во всей России. С одной стороны, в городе наблюдается типично "столичная" концентрация как пресловутого административного ресурса, так и социального (прежде всего социально-демографического и социально-инфраструктурного) и экономического потенциалов области (а ныне - новообразованного края). В Петропавловске-Камчатском проживает около половины населения края, находятся все органы региональной представительной и исполнительной власти, а также все территориальные органы федеральной исполнительной власти. Здесь значительно больше, чем на остальной территории региона, врачей и другого медицинского персонала, больше обучающихся во всех видах образовательных учреждений. В городе располагаются главные промышленные объекты края, основная часть краевого жилищного фонда (и подавляющая часть - благоустроенного). Соотношение объемов "столичной" и остальной краевой розничной торговли - почти три к одному. По степени концентрации отмеченных и других видов региональных ресурсов Петропавловск-Камчатский занимает одно из первых мест в ДФО, да и в стране в целом; в этом отношении город отвечает всем признакам "региональной столичности", свойственным современной России.

С другой стороны, к началу деятельности новой городской администрации (к лету 2005 г.) Петропавловск-Камчатский выглядел наименее "столичным" из всех административных центров Дальнего Востока по внешнему, в том числе градостроительному, облику, благоустройству и другим параметрам. В городе практически не было таких атрибутов "региональных столиц", как административно-представительские зоны (включая деловой центр), "парадная" и "торговые" улицы, заметные историко-культурные объекты, и т.п. По степени изношенности производственно-структурных коммуникаций и объемам ветхого и аварийного жилья, по императивно необходимым масштабам текущего и капитального ремонта зданий, потребности в обновлении дорог, и т.п. город тоже входил в группу лидеров в ДФО. Причем следует иметь в виду специфический фактор, резко осложняющей решение соответствующих вопросов, - высокую сейсмичность городской территории, приводящую к 30-70-процентному увеличению ресурсов, затрачиваемых на один и тот же объем аналогичных работ.

Множественность проблем развития камчатской столицы и ограниченность ресурсов для их решения (прогнозируемая даже применительно к отдаленной перспективе) потребовали нетривиального подхода к изучению городской социально-экономической ситуации. Речь идет о подходе в рамках методологии системной диагностики региональных ситуаций и проблем 33. Системная диагностика понимается как совокупность специальных информационно-аналитических технологий, позволяющих: а) описать изучаемые региональные ситуации и проблемы в системе характерных для них признаков (параметров, показателей); б) идентифицировать эти ситуации и проблемы, "привязать" их к известным типологическим группам; в) дать ситуациям и проблемам количественную и качественную оценку, т.е. собственно поставить диагноз; г) установить и оценить внутренние и внешние причины продиагностированных состояний 34.

Системная диагностика ситуации на территории Петропавловска-Камчатского нацеливалась на сводную (в максимально возможной мере) оценку и на целостную идентификацию территориальной системы города. Это потребовало, во-первых, использования технологий логического совмещения разнородной информации и установления корреляции между частными и результирующими параметрами состояния территории. Во-вторых, возникла необходимость нахождения, причем и за пределами диагностируемой системы, "норм", или "точек отсчета" для сравнительных оценок и для соотнесения изучаемой ситуации с каким-либо типом ситуаций; в нашем случае в качестве таких "точек" использовались и параметры ситуации в других городах.

Для полноценной диагностики даже относительно частной проблемы (например, дефицитности в рассматриваемом "столичном" городе гостиничного фонда) требовались не только привлечение массива характеризующей именно ее специфической информации, но и углубление в суть и параметры ряда смежных проблем, внутрирегиональные сопоставления по специально сконструированному кругу показателей, нахождение аналогов (для сравнения) в других дальневосточных регионах и в стране в целом. И так - по каждой из диагностируемых проблем, причем в ряде случаев результаты подобной проблемной диагностики серьезно корректировали как исходные представления о значимости (либо даже о самом наличии) тех или иных проблем, так и результаты диагностики городской ситуации в целом.| Особое место в системной диагностике состояния "региональной столицы" отводилось межрегиональному анализу, позволяющему оценить ситуацию в Петропавловске-Камчатском в сопоставлении с ситуациями в административных центрах ряда других субъектов Федерации - всех дальневосточных и двух северных областей западной части России: Мурманской и Архангельской. Таким образом, социально-экономические параметры диагностируемого города сопоставлялись с параметрами Магадана, Анадыря, Южно-Сахалинска, Хабаровска, Владивостока, Благовещенска, Биробиджана и Якутска, а также Мурманска и Архангельска. Понятно, что и сама возможность, и результативность разработки "Стратегии" зависели от наличия и качества исходной информации. В связи с этим особое внимание было изначально обращено на структуру "пакета" необходимого и достаточного информационного обеспечения, в которую вошли такие элементы, как официальная статистика, нормативно-правовые акты разных уровней, отраслевая и ведомственная информация, информационные и аналитические материалы городской и региональной администраций, результаты социологических обследований, и др. (одновременно решалась задача совмещения различных баз данных по содержанию и размерности показателей, а также с позиций их "привязки" к определенному времени). Исходя, разумеется, из базовой роли статистики для получения "рентгеновских снимков" городской социально-экономической ситуации и отдельных городских проблем, мы, конечно, понимали и то, что для действительно системной диагностики требуется привнесение в массив исходной статинформации многих дополняющих и уточняющих данных самого различного характера, в том числе, естественно, социологического, включая сведения о личностных качествах административных и хозяйственных руководителей. Необходимым был и учет "теневых" процессов в общественно-политической, экономической и социальной жизни города и региона. По этим мотивам сбор первичных статистических сведений дополнялся, в частности, интервьюированием довольно широкого круга представителей администрации города, бизнес-структур и общественных организаций.

Как следует из вышеизложенного, предмет системной диагностики ситуации в Петропавловске-Камчатском - множество разнокачественных и по-разному связанных друг с другом сфер жизнедеятельности города и направлений его развития. Некоторое представление об этом может дать перечень изученных разработчиками "Стратегии" (причем и отдельно, и во взаимосвязи) и стратегически осмысленных ими вопросов только по одному из пятнадцати (!) выделенных проблемных блоков. Речь идет о следующих десяти в значительной мере "пересекающихся" позициях блока "Городская производственная сфера, торговля и местный рынок" 35.
1. Структура городской экономики: удельные веса основных ее секторов по объемам производства, численности занятых (в том числе сезонно), объемам налогов в местный бюджет, по количеству предприятий, их размерам, рентабельности и формам собственности.
2. Основные предприятия города: перечень и характеристики деятельности (профиль, численность занятых, объемы производства), планы развития (включая инвестиционные намерения).
3. Занятость населения: особенности городского рынка труда, возможности получения востребованных на нем профессий, динамика численности занятого населения, уровень зарегистрированной безработицы и напряженность на рынке труда, доля занятых с высшим и средним профессиональным образованием.
4. Рыбодобыча, рыбопереработка и торговля рыбой и рыбопродуктами: состав и специализация предприятий рыбодобычи и рыбопереработки, объемы их производства; проблемы квот вылова рыбы (включая недостатки действующего порядка их установления) и объемов допустимого улова; состояние флота и его обновление, состояние рыболовецкого оборудования; судоремонт (виды и объемы, ремонт судов j из других регионов и зарубежных, конкурентоспособность и перспективы ремонтной деятельности); проблемы морского и прибрежного лова, причины сравнительного удорожания последнего; рыбопереработка (стандартизация и качество, техническое состояние, рынок, перспективы развития, соотношение морской и береговой переработки); распространенность формы "единый хозяин", наличие несвязанных (независимых) рыбаков и рыбопереработчиков, наличие "монополистов"; торговля рыбой и рыбопродуктами (виды и объемы реализуемой продукции, формы торговли, параметры вывоза в другие регионы России и ввоза из них, экспорта и импорта, состояние и тенденции конкуренции).
5. Оборонный комплекс: численность занятых и тенденции занятости, постоянный и временный контингенты работающих, сопряженная (связанная с "послепродажным обслуживанием") занятость, обеспеченность жильем и социальной инфраструктурой, закрепление в городе высвобождаемых работников.
6. Торговля (исключая торговлю рыбой и рыбопродуктами): объем и ассортимент рынка промышленных товаров (в том числе автомобильного) и товаров продовольственных; продовольственный импорт и реализация продовольственной продукции других регионов; сеть торговых точек и социальные магазины, городская торговля за пределами города, субъекты межрегиональной торговли (в том числе с дальневосточными и сибирскими регионами); степень насыщенности потребительских рынков.
7. Пищевая промышленность: объемы и структура выпускаемой продукции, предприятия (численность, производственные мощности и специализация), производство на плавбазах, конкуренция с производителями из других регионов России и с иностранными производителями.
8. Общественное питание: виды, объемы, занятость, сеть, размещение, качество, степень соответствия потребностям городского населения и контингента туристов.
9. Малые предприятии: количество, численность занятых, объем производства и бюджетно-налоговая отдача в масштабах городского хозяйства и его отраслей (в абсолютных и относительных показателях); обеспеченность факторами открытия и ведения нового бизнеса (помещениями, первоначальными кредитами и др.) и соответствующие административные барьеры.
10. Цены: абсолютные и сравнительные показатели; факторы повышения, связанные с транспортной составляющей, монополизацией производства и сферы услуг, устойчивой повышательной динамикой энергетических тарифов, с особенностями функционирования регионального аграрного сектора, и др.

С точки зрения развернутости "номенклатуры" анализируемых вопросов городского развития и по степени взаимосвязанности ее позиций "Стратегия" превосходит все известные разработчикам аналогичные городские стратегии. И это позитивно сказалось на конечных результатах разработки документа.

5. Некоторые результаты разработки "Стратегии развития города Петропавловска-Камчатского"

Как уже в той или иной мере отмечалось, данная разработка 36 осуществлялась на специально выстроенной методической базе, учитывающей особенности социально-экономической и политической ситуации в стране и ее уникальность на Дальнем Востоке, происходящее преобразование Камчатской области в пространственно более обширный Камчатский край, а также специфичность состояния и перспектив развития самого Петропавловска-Камчатского. В связи с этим руководством города была проведена необычная и весьма плодотворная акция - крупномасштабное подлинно публичное обсуждение результатов системной диагностики и выявления стратегических направлений городского развития - с последующим проведением серии заседаний "за круглым столом" специалистов по различным проблемам (от бюджетных до экологических) и выработкой совершенно конкретных рекомендаций (по сути - проектов подпрограмм реализации "Стратегии").

Обсуждение, состоявшееся 15-16 февраля 2007 г. в рамках конференции "Петропавловск-Камчатский: от стабильности к устойчивому развитию", проходило в самом крупном зале камчатской "столицы", вместившем сотни активных участников (желавших же принять участие в дискуссии оказалось много больше). Согласно многочисленным отзывам, это стало "самым полезным научно-практическим мероприятием городского масштаба", а общая оценка была такой: "Наконец-то мы осознали, что у города есть перспектива". В ходе обсуждения результатов системной диагностики различных аспектов жизнедеятельности города наибольший интерес, естественно, вызвали предложенные оценки демографической ситуации, состояния социальной сферы и экономики.

Демографическая ситуация в Петропавловске-Камчатском в значительной мере формировалась под воздействием упоминавшейся выше сверхконцентрации населения региона в его административном центре: в 2006 г. в нем проживало на 45% больше людей, чем на остальной территории Камчатской области. Столь высокой "регионально-столичной" концентрации граждан нигде в России не наблюдается - за исключением Магаданской области и Чукотского автономного округа, где аномально высокий отток населения с территорий регионов в целом опережает убыль жителей в административных центрах. Еще одно отличие города от других "региональных столиц" в рассматриваемом отношении состоит в стабилизации демографической ситуации: в 2004-2005 гг. население здесь, как и везде, сокращалось, но темпы сокращения, а также показатели рождаемости и смертности тяготели к среднероссийскому, а не к дальневосточному уровню. Если численность населения России в целом в отмеченные два года снизилась на 3%, а в ДФО - на 12,3, то в Петропавловске-Камчатском - на 5,3%. А в 2006 г. в городе впервые за последние два десятилетия не был зафиксирован отток населения. Диалектика анализируемых процессов такова, что сверхконцентрация регионального населения в Петропавловске-Камчатском превратила его в средоточие демографических проблем региона. Главная из них такова: хотя город до сих пор остается "региональной столицей", лидирующей в стране по доле населения в трудоспособном возрасте (в 2005 г. она достигала 70%), и здесь гипертрофированно быстро разворачивается общероссийский процесс сокращения численности этой страты. Население города, к сожалению, уменьшалось преимущественно в связи именно с ее сокращением. В 2000-2005 гг. доля населения камчатской "столицы" в трудоспособном возрасте снизилась более чем на 2%, тогда как в Южно-Сахалинске и в Благовещенске она даже чуть повысилась (а в остальных дальневосточных "столицах", кроме Якутска, ее снижение двухпроцентного уровня не достигло).

Одновременно повышается удельный вес лиц пенсионного возраста (в 2005 г. этот показатель превысил 24%). Правда, в отличие от населения в трудоспособном возрасте, до сих пор, стоит повторить, сконцентрированном главным образом в Петропавловске-Камчатском, доли пенсионеров в населении "региональной столицы" и остальной части региона примерно равны. Это - еще один момент несходства города с большинством других "региональных столиц" России, постепенно становящихся "городами пенсионеров".

Говоря о социальной ситуации в Петропавловске-Камчатском, можно отметить, в частности, что в нем, как и в большинстве "региональных столиц" ДФО, уровень, официально зарегистрированной безработицы находится в интервале 1,5-1,8%, что примерно вдвое ниже среднего показателя по округу и на 50% - по России в целом; к тому же доля этой безработицы в городе примерно на треть ниже, чем на остальной территории региона. Официально регистрируемые доходы одного работающего жителя Петропавловска-Камчатского в 2005-2006 гг. были в среднем на 10- 20% выше, нежели работника в других "региональных столицах" ДФО 37, в Архангельске и в Мурманске. При этом стоимость минимального набора продуктов питания (как элемента "минимальной потребительской корзины") была почти вдвое ниже регистрируемого уровня доходов.

Высокая концентрация населения и его (особенно наиболее активной его части) относительные доходы суть типичный для всех "региональных столиц" криминогенный фактор. Во всех административных центрах ДФО показатели преступности, приведенные к 10 тыс. жителей, на 10-15% выше, чем на остальных территориях соответствующих регионов. Однако в Петропавловске-Камчатском в 2000-2005 гг. наблюдался опережающий в сравнении со всеми дальневосточными "столицами" рост числа зарегистрированных преступлений (что, впрочем, может быть отчасти связано с более четкой регистрационной работой правоохранительных органов).

Что касается сферы экономики, то следует прежде всего констатировать устойчивое индустриальное лидерство Петропавловска-Камчатского в ряду "региональных столиц" ДФО и севера России. Душевое производство промышленной продукции в этом городе вдвое выше, чем в Магадане, Владивостоке и Хабаровске, в полтора раза - чем в Архангельске и Мурманске и даже на 10% выше, чем в "нефтяном" Южно-Сахалинске.

В условиях общероссийского кризиса экономике города, как и всего региона, удалось выжить только благодаря своей профильной продукции. Роль главного материального ресурса самовыживания, которую в ряде северных ареалов России в постсоветский период играют нефть и газ, для Камчатки и ее "столицы" выполняют рыбные богатства: "дары моря", речной лосось и икра. Общий для обеих групп регионов момент состоит в ставке на природные ресурсы как исчерпаемые и дефицитные, необходимые не только внутреннему, но и мировому рынку, а потому в ценовом отношении сильно зависящие от мирохозяйственной конъюнктуры. Разница же определяется тем, что, если углеводородные энергоносители многотоннажны и объемны, требуют огромных капиталовложений в геологоразведку, в создание, и поддержание добывающих производств и в транспортировку (транспортная составляющая в цене "черного золота" достигает 40%), то объемно-весовые параметры г рыбопродукции сравнительно невелики, она и относительно малокапиталоемка, и более чем транспортабельна (например, вся добываемая на территории Камчатки икра может быть быстро вывезена авиатранспортом в любую точку планеты при транспортных расходах, не превышающих 10% ее цены).

Один из главных негативных факторов, воздействующих на экономику города, - вышеупомянутые высокие и устойчиво растущие цены на продукцию энергетики. Так, в 2000-2005 гг. тарифы на электроэнергию увеличились более чем втрое, а на тепло - в девять раз; в 2006 г. электроэнергия в Петропавловске-Камчатском была самой дорогой в "региональных столицах" ДФО. Однако, как показано разработчиками "Стратегии", неблагоприятное влияние энергетического фактора на развитие городского хозяйственного комплекса может быть существенно уменьшено.

В прогностической составляющей "Стратегии" конструктивно критикуются как расхожие сугубо пессимистические прогнозы социально-экономической эволюции города, так и соответствующие неоправданно завышенные ожидания. В средствах массовой информации, научных публикациях и конкретных экспертных заключениях подчас воспроизводится тезис, согласно которому экономика и социальная сфера Петропавловска-Камчатского обречена на затяжной, неопределенно длительный кризис; предсказываются деградация производственной инфраструктуры, дальнейшее неуклонное снижение численности городского населения, опережающее сокращение его трудоспособной части и соответствующий рост доли пенсионеров, и т.п. При этом акцентируются такие устойчивые и якобы лишь усиливающиеся в перспективе негативы, как территориальная обособленность камчатской "столицы" от общероссийского рынка (особенно от центральной и западной частей страны), недостаточная конкурентоспособность ее продукции на международных рынках вследствие, в частности, дороговизны всех видов энергоносителей, региональная конкуренция в масштабах ДФО, и др. Указывается на усугубляющие перечисленные моменты управленческие реальности, прежде всего отсутствие внятной федеральной политики в отношении Камчатского края 38.

Хотя объяснить наличие подобных взглядов можно (их носители опираются на ряд реальных фактов и тенденций, в том числе ранее охарактеризованных авторами настоящей статьи), оправдать их нельзя. Системная диагностика действительного состояния городских экономики и социальной сферы, а также прогноз развития ситуации в Петропавловске-Камчатском, разработанный в ходе подготовки "Стратегии", позволили контраргументировать фатально-пессимистическую оценку будущего. В концентрированном виде контраргументы таковы. Во-первых, как уже отмечалось, демографическая ситуация в городе более стабильна, нежели в других административных центрах ДФО, а структура населения относительно благоприятна для городского развития. Во-вторых, состояние созданной в дореформенный период инфраструктуры Петропавловска-Камчатского с приходом нынешней его администрации оказалось предметом принципиально новых бюджетно-организационных подходов и уже сегодня перестает быть тотальной угрозой развитию города. В-третьих, обособленность Камчатки и ее "столицы" от внутрироссийских рынков сама по себе вряд ли может считаться серьезным ограничителем развития городской экономики в связи со спецификой (дефицитностью и универсальной ликвидностью) профильной продукции региона. В-четвертых, возможность вытеснения отечественной продукции с международных рынков, а также усиление межрегиональной конкуренции суть общероссийские проблемы, и обостренное восприятие соответствующих угроз применительно именно к Камчатке и ее административному центру безосновательно. В-пятых (очень важный момент!), в сознании жителей

Петропавловска-Камчатского неуклонно укореняется мнение о, мягко говоря, бессмысленности переезда из родного города в расположенные западнее российские регионы; более чем десятилетний опыт покинувших его свидетельствует о том, что в общем случае возможности благополучной жизни в этом городе в обозримой перспективе лучше, чем в десятках других "региональных столиц" и крупнейших городов России (лишь единицы из общей массы мигрантов сумели найти там варианты повышения своего благосостояния).

Что касается другой крайности - предсказаний быстрого и радикального изменения городской социально-экономической ситуации к лучшему, т.е. по сути упований на "чудо", то и они ошибочны и способны лишь дезориентировать население, бизнес и администрацию. Неоправданно пессимистические оценки грядущего, понятно, ухудшают социально-психологический климат в городе, способствуют возникновению у горожан, особенно у молодежи, представления о предпочтительности выезда из Петропавловска-Камчатского перед любыми формами деловой активности на его территории, т.е. провоцируют психологию временщиков. Но и разговоры о недалеком "светлом городском будущем" стимулируют у людей настроения пассивности - поведенческую логику "откладывания" проявлений творческой инициативы до соответствующих "лучших времен". К тому же надежды на наступление таковых, как правило, связываются исключительно с внешними факторами - с приходом в Петропавловск-Камчатский стороннего крупного инвестора, с появлением очередного федерального законодательного акта, и т.п.

Так, с особым энтузиазмом в печати обсуждаются возможности радикальных улучшений в связи с доведением до города магистрального газопровода. Этот сюжет специально рассмотрен в "Стратегии", но выводы ее разработчиков на сей счет в предельно сжатой форме таковы: газификация Петропавловска-Камчатского в стандартной форме, принятой в европейской части России, не обеспечит серьезных экономических, социальных и бюджетных преимуществ и не может рассматриваться как панацея. Имеются куда более рациональные альтернативы, связанные с использованием для нужд города небогатых месторождений камчатского природного газа, но все они требуют серьезной проектной проработки, обстоятельных экономических обоснований и, разумеется, инвестиций.

Большие надежды возлагаются на мультипликативный эффект развития в регионе туристического бизнеса, естественным опорным пунктом которого призван стать Петропавловск-Камчатский. Действительно, Камчатка располагает мощным, но практически не используемым туристическим потенциалом, уникальным набором исключительно перспективных в этом отношении объектов. В данном контексте напрашивается ее сравнение с вчетверо более компактной Исландией, на территории которой вдвое меньше вулканов и примерно столько же гейзеров и горячих источников: эту страну ежегодно посещает туристический контингент, в 100 (!) раз больший, чем Камчатку. В системно-диагностической части "Стратегии" показано: развитие туризма в регионе и усиление роли "региональной столицы" возможны и целесообразны, однако для этого абсолютно необходимы кардинальные преобразования во всех звеньях сферы услуг, изменение внешнего облика города, модернизация и расширение сети транспортных коммуникаций, и т.п. Причем, следует иметь в виду, что, во-первых, все соответствующие действия требуется осуществить до того, как туристический бизнес принесет городу хоть какие-то выгоды. Во-вторых, поток туристов в любом случае будет значительно слабее, чем на традиционных маршрутах Европы, Азии и Америки.

В связи с общегосударственной кампанией по укреплению субъектов Федерации, сопровождающейся пиар-акциями, призванными априори пропагандировать огромные выгоды объединения регионов, именно в период разработки "Стратегии" на Камчатке и в ее "столице" не только определился, но и начал обретать процедурные формы реализации интерес к объединительному процессу. Согласно его замыслу, превращаясь в административный центр нового, более крупного, чем Камчатская область, субъекта РФ (Камчатского края) с соответствующим расширением "столичных" функций, Петропавловск-Камчатский обретает и серьезные выгоды, связанные прежде всего с новыми масштабами централизованного бюджетного финансирования. Между тем имеющиеся единичные прецеденты укрупнения регионов 39 не дают оснований для особого оптимизма относительно результатов объединения дотационной Камчатской области и сверхдотационного Корякского автономного округа. Ранее суммарные дотации из федерального бюджета покрывали около половины расходов областного и окружного бюджетов, тогда как уровень федеральной финансовой поддержки объединенного региона через три года после объединения может оказаться ниже существующего. Бюджетная обеспеченность одного гражданина на территории Корякского автономного округа как субъекта РФ была в несколько раз выше, чем на территории Камчатской области, а после объединения она, установили разработчики "Стратегии", снизится либо останется прежней - за счет соответствующей обеспеченности в областных районах и городах, в том числе за счет обеспеченности жителей Петропавловска-Камчатского. Таким образом, рост благополучия последнего на основе его превращения в "столицу" Камчатского края весьма проблематичен. Во всех предыдущих концептуальных документах о социально-экономическом развитии Камчатки в целом и ее административного центра в частности особое внимание уделялось перспективам активизации Петропавловск-Камчатского порта. В связи с этим мы вслед за авторами прежних разработок констатировали, что более подходящего места для развертывания сколь угодно мощного морского порта, нежели Авачинская Губа, нет. Соответствующая бухта не только находится в ряду самых обширных в мире 40, но и исключительно глубоководна, что позволяет заходить в нее максимально крупнотоннажным судам с наибольшей осадкой; она на 13 миль врезается в побережье, а с океаном соединяется узким, в 1,5 мили проливом, что обеспечивает хорошую защиту от штормовых воздействий. Все это так, но отсюда вовсе не следует, что Петропавловск-Камчатский порт способен в обозримом будущем войти в число тех крупнейших мирового класса портов, которые превращают "свои" (припортовые) города в важнейшие "точки" экономического развития национальных экономик.

Печальный факт: все дальневосточные порты России (включая порт Восточный с официальной 30-процентной рентабельностью) в 2005-2006 гг. обеспечивали менее 1% грузооборота в тихоокеанском регионе; они перерабатывали около 25 млн. т внешнеторговых грузов в год, тогда как японские порты - 800 млн., южнокорейские и сингапурские - по 300 млн., китайские - 150 млн. Причину подобного разрыва вряд ли следует искать в "милитаризации" наших портовых акваторий и прилегающих к ним территорий, хотя именно на это довольно часто указывают как на главный фактор подавления развития российских дальневосточных портов, в том числе порта Петропавловск-Камчатский, потенциал которого, кстати, иногда соотносят с мощностью крупнейшего европейского порта - роттердамского (более 300 млн. т). На самом деле главное заключается в другом - в изолированности порта камчатской "столицы" от центров "транспортоемкой" экспортной индустрии, а также от гигантских рынков сбыта, коими являются: для порта Роттердам - вся Европа; для портов Японии и других выше упомянутых стран - динамично развивающиеся страны АТР.

Принципиальная возможность превращения порта в локомотив развития экономики Петропавловска-Камчатского, конечно, есть. Однако, реализация такой возможности как некое "экономическое чудо" регионального масштаба исключено, ибо для этого необходимо наличие того, что требуется в огромных масштабах вывозить (ныне камчатский регион подобной продукцией не располагает), а также транспортная доступность порта для потребителей огромных же партий импортных грузов (коей, очевидно, тоже нет).

Приведенные примеры показывают, что оценка состояния и прогнозирование развития любого дальневосточного города (а не только Петропавловска-Камчатского) должны основываться прежде всего на сопоставлении гипотетических выгод с реальным объемом ресурсов, на анализе максимального многообразия факторов, предпосылок и ограничений современного и перспективного функционирования этих городов. Опыт разработки "Стратегии" свидетельствует также о необходимости четкого различения "типичного" и "особенного" в формировании социально-экономической ситуации каждого "столичного" (крупного) города на фоне других "региональных столиц". На момент этой разработки ситуация в административном центре Камчатской области была лучше, чем на остальной областной территории, - как практически и во всех российских регионах. Как и везде, это определялось не столько большей экономической активностью населения и бизнеса, сколько ранее накопленным производственным и инфраструктурным потенциалом, а также концентрацией в городе значительного населения, формирующего относительно емкий потребительский рынок. Однако, как и везде, за годы реформ в Петропавловске-Камчатском был существенно снижен (отчасти просто разрушен) потенциал градообразующих предприятий, в том числе оборонных и машиностроительных, почти не осуществлялся капитальный ремонт жилья и коммунальной инфраструктуры, не велось новое строительство, не восстанавливались дороги. Как и во всех дальневосточных "региональных столицах", в последние годы происходил активный отток населения, включая трудоспособное. Все это - "типичное".

Одновременно разработка "Стратегии" выявила и ряд особенностей, выделяющих камчатскую "столицу" на фоне других "региональных столиц", в том числе дальневосточных. Среди главных особенностей - запущенность ситуации. Так, если в других областных и краевых центрах Дальнего Востока в 1998-2004 гг. наблюдались некоторые позитивные подвижки в сфере городского хозяйства, то об улучшениях в рассматриваемом городе можно говорить лишь применительно к периоду, начавшемуся в 2005 г. Это было не в последнюю очередь связано с тем, что Петропавловск-Камчатский оказался едва ли не единственным дальневосточным административным центром, значение которого как "опорной точки" социально-экономического развития всей области явно недооценивалось областной администрацией. Тем не менее результаты системной диагностики показали: при наличии у города серьезных проблем демографического, социального и экономического характера ни одна из них не является катастрофической и неразрешимой. Возможность их конструктивного решения подтверждают также первые итоги работы новой администрации города, ее усилия по инициированию подготовки "Стратегии" и намерения энергично реализовать системно обоснованные стратегические установки.

Основные позиции "Стратегии", концептуально намечающие "точки поворота" в динамике городской социально-экономической ситуации, сопряжены со следующими базовыми понятиями. "Миссия города" - развитие Петропавловска-Камчатского в качестве "региональной столицы", объективно играющей ключевую роль в реализации и наращивании социально-экономического потенциала Камчатского края, в целом; это положение принципиально значимо для рационализации всей системы взаимоотношений в регионе.

"Усиление социального потенциала города" - создание условий для расширенного воспроизводства постоянного населения Петропавловска-Камчатского на основе комплексной модернизации городской социальной сферы, формирования привлекательного облика города и современного образа жизни его населения (с позиций возможности получения полноценного профессионального образования, минимизации социальных рисков для всех категорий горожан, и т.п.), развертывания форм многоуровневой самоорганизации граждан в деле городского благоустройства.

"Реструктурирование экономики города" - обеспечение предпосылок превращения Петропавловска-Камчатского в крупнейший на Дальнем Востоке центр рыболовства, рыбопереработки и торговли рыбой и рыбопродуктами (на основе формирования соответствующего кластера со всеми его многообразными атрибутами), а также в опорный для Камчатки центр туристического бизнеса - посредством создания комплекса необходимых инфраструктурных объектов. Реструктурирование, о котором идет речь, предполагает создание на городской территории деловой, туристической и досуговой зон.

"Системная модернизация инфраструктуры города" - реорганизация городской пространственной структуры, включающая создание более компактных селитебных зон повышенной благоустроенности и транспортной доступности, комплексную реконструкцию территории "частного сектора", проведение мер по повышению сейсмоустойчивости существующего и проектируемого жилья и всех объектов инженерной и социальной инфраструктуры, а также модернизацию системы городского энергообеспечения и теплоснабжения.

"Развитие уникального научного потенциала города" - превращение Петропавловска-Камчатского в ведущий мировой вулканологический центр на базе создания соответствующей международной научно-исследовательской структуры. "Коренное обновление форм и методов городского управления" - повышение качества управленческой работы путем комплексного осуществления административной и бюджетной реформ с задействованием системы мониторинга социально-экономической и экологической ситуаций.



1 Эта проблематика активно освещалась и авторами настоящей статьи. В последней развивается, в частности, ряд положений и выводов, аргументированных в публиковавшемся в журнале в 1999-2004 гг. цикле статей В. Лексина и А. Швецова "Общероссийские реформы и территориальное развитие" (вторая статья которого была посвящена вопросу о территориальной дифференциации и дезинтеграции страны, и в ней широко задействовалась дальневосточная "фактура"), а также в статье: Лексин В.,Карачаровский В. Причины и последствия сверхконцентрации экономического и социального потенциалов России в ее крупнейших городах" (№ 1-2 за 2007 г.).
2 Территория российского Дальнего Востока - 6215,9 тыс. кв. км, или 36,4% всей площади страны- в 1,5 раза больше территории европейской части России, и только пять государств мира (Австралия, Бразилия, Канада, Китай и США) превосходят его по площади.
3 Кроме упомянутых субъектов РФ, в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО) входят Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Амурская и Сахалинская области, а также Камчатский край, образованный в результате объединения в 2007 г. Камчатской области и Корякского автономного округа.
4 В новейшей российской истории уже имел место период экономического отчуждения Дальнего Востока от остальной территории страны: с начала первой мировой войны до окончания войны гражданской хозяйственных связей между этими частями России практически не было.
5 Эти проблемы затронуты, в частности, в публикации: Кондратов П. Экспортный потенциал российского лесопромышленного комплекса: об улучшении использования на диверси-фикационной основе // Российский экономический журнал. - 2007. - № 4.
6 Согласно экспертным оценкам, только на основе перевода ряда неэффективных ТЭЦ в режим тепловых котельных и увеличения нагрузки на относительно эффективно работающие станции возможно снижение затратной части тарифов на 10%.
7 Исхаков К. В округе первом // Российская газета. - 2006. - 8 февраля.
8 В первую очередь следует указать на труды ученых Института экономических исследований Дальневосточного отделения РАН, возглавляемого академиком П. А. Минакиром [см. развернутый аналитический обзор: Лексин В. Новейшая российская регионалистика: дальневосточный прорыв (о научно-публикационной деятельности Института экономических исследований ДВО РАН) // Российский экономический журнал. - 2006. - № 7-8]. В 2007 г. они пополнились изданным во Владивостоке прекрасным учебным пособием С. Н. Леонова, Б. Л. Корсунского и Е. С. Барабаш "Региональная экономика и управление: Дальний Восток".
9 См. об этом, например: Арефьев М., Цветков С. "Прорывной" проект морской транспортировки сжиженного природного газа с Российского Севера: использование возможностей "незамерзающей" части арктического побережья (геоэкономические, народнохозяйственные и региональные аспекты) // Российский экономический журнал. - 2005. - № 7-8.
10 См.: Минакир П. А. Экономика регионов. Дальний Восток. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2006.
11 Минакир П. А. Указ. соч. - С. 190-191.
12 Там же. - С. 195.
13 Там же. - С. 449-450.
14 Там же. -С. 471-472.
15 Минакир П. А. Указ. соч. - С. 472.
16 См., например: Лексин В.,Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 3. Региональные программы в новейшей реформационной ситуации // Российский экономический журнал. - 2000. - № 8.
17 Справедливости ради следует отметить и то, что попытки регулирования "федеральным центром" развития макрорегиона не ограничивались применением этих методов. Хорошо известны, например, идеология, практика и результаты создания на Дальнем Востоке - в г. Находка, в Магаданской и Сахалинской областях, "свободных экономических зон". Однако ни одной из них не удалось не только повторить достижения, например, китайских свободных зон, но и обеспечить сколько-нибудь ощутимые позитивные подвижки в социально-экономической ситуации в соответствующих регионах. Данный вопрос требует особого анализа, однако ясно, что среди главных причин неудач - непродуманная организация зональной хозяйственной деятельности и непоследовательность централизованного управления процессом создания зон.
18 О феномене "федерального присутствия" в территориальной организации исполнительной власти см.: Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1. Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский экономический журнал. - 2006. - № 2. - С. 38-41.
19 См., в частности: Лексин В. "Региональные столицы" в экономике и социальной жизни России // Вопросы экономики. - 2006. - № 7. См. также вышеупомянутую статью В. Лексина и В. Карачаровского "Причины и последствия сверхконцентрации экономического и социального потенциалов России в ее крупнейших городах" в № 1-2 "Российского экономического журнала" за 2007 г.
20 Понятно, что это может определяться главным образом внегородскими обстоятельствами.
21 По данной позиции область занимает одно из последних мест среди российских регионов.
22 Как, впрочем, и соответствующие провалы; достаточно указать на московскую ситуацию при мэре Г. X. Попове и ситуацию во Владивостоке при мэре В. И. Черепкове.
23 Как представляется, эффективность и качество работы главы муниципального образования "Город Южно-Сахалинск" А. И. Лобкина (депутата областного парламента с 2000 г.), мэра Хабаровска А Н. Соколова (ветерана постсоветского городского управления) и других высококлассных дальневосточных муниципалов следовало бы оценивать по меньшей мере не ниже, чем соответствующие параметры управленческой деятельности руководителей процветающих крупнейших корпораций (нелепо отрицать, что ресурсов у городской власти в сотни тысяч раз меньше, а ответственности -адекватно больше).
24 Об этом, в частности, говорили все участники томской конференции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, состоявшейся в конце 2006 г.
25 И тут вряд ли может служить утешением констатация факта аналогичного отношения "федерального центра" даже к столице России.
26 Эта величина приведена в обнародованных материалах аудитора Палаты С. Н. Рябухина.
27 Здесь, конечно, возникает вопрос о конкретных субъектах решения проблемы "связывания" (агломерирования). Очевидно, однако, что необходимо будет отрабатывать оптимальные формы взаимодействия разных уровней власти и управления.
28 По имеющейся у авторов настоящей статьи информации, эта посылка уже в той или иной мере реализуется в ходе выполнения четырех десятков (!) хабаровских программ.
29 Преобладающая часть городских администраций, занявшихся разработкой таких планов, принимала участие в проекте "Стратегии развития малых городов" одной из программ Института "Открытое общество" ("Фонда Сороса"). Другие администрации участвовали в проектах Фонда "Евразия", Программы "Тасис" (в частности, в проекте "Муниципальный менеджмент в России"), Британско-российской программы развития, и др.
30 Речь идет, в частности, о трудах Б. М. Гринчеля и Н. Е. Косылевой, Б. С. Жихаревича и Л. Э. Лимонова, В. Е. Рочхина и К. Н. Знаменской.
31 Имеются в виду работы "Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах" (1999), "Территориальное стратегическое планирование на основах широкого общественного участия" (2000), "Территориальное стратегическое планирование. Первые уроки российской практики" (2002), "Как разработать стратегический план. Практическое пособие" (2003) и др. Принципиально новые информационные возможности для разработки и распространения методических обоснований городских стратегий предоставил созданный в 2003 г. сервер "Стратегическое планирование в городах и регионах России" (http.www.citystrategy.leontief.ru), предназначенный для специалистов: сотрудников органов региональной государственной власти и органов местного самоуправления, профессионально занимающихся социально-экономическим планированием; экспертов, консультирующих субфедеральные властные структуры и муниципалитеты. Сервер содержит несколько тематических разделов. Кроме библиографического, воспроизводящего тексты книг и статей, а также методические материалы, сгруппированные по проблемам и этапам стратегического планирования, это разделы, посвященные: а) оргструктурам плановой деятельности и общественному участию в ней, методам организации групповой работы; б) технологии анализа, в том числе методическим алгоритмам выявления проблем, механизмам анкетирования, критериям и показателям оценки конкурентоспособности; в) разработке сценариев и целеполаганию, способам осуществления стратегического выбора, выявлению целевых групп отраслей, согласованию целей; г) технологии планирования, включая методы формирования планов действий, составления программ и проектов; и др.
32 См.: Швецов А., Андреева Е. Управление социально-экономическими системами: развертывание методолого-теоретических и прикладных исследований (к 30-летию Института системного анализа РАН) // Российский экономический журнал. - 2006. - № 3 (разделы 2 "Системная методология и ее практическое приложение к исследованию и регулированию пространственно опосредованных процессов" и 3 "Постсоветские прикладные проекты региональной направленности").
33 См. об этом, в частности, следующие публикации "Российского экономического журнала": Лексин В. Региональная диагностика. - 2003. - № 9-10; Швецов А., Андреева Е. Указ. соч. (фрагмент "Разработка методологии системной диагностики"); Швецов А. Соотношение централизации и децентрализации в государственной региональной политике: о сложившейся ситуации, необходимости и путях ее изменения. - 2006. - № 5-6 (фрагмент "Стратегический маркетинг: трансферт управленческих инноваций от бизнеса к территориям и технология планирования").
34 В идеале диагностика любой территориальной системы должна включать диагностику, во-первых, ситуации в целом (состояния). Во-вторых, - ключевых проблем, наиболее значимых с точки зрения решения конкретных задач регулирования регионального развития. В-третьих, - трансформационных процессов, когда выявляется, в каком направлении (с какими изменениями параметров территориальной системы) происходит трансформация и общетерриториальной ситуации, и отдельных территориальных проблем.
35 Эти позиции и большинство их составляющих приводятся здесь в укрупненном виде; на самом деле разработчики "Стратегии" использовали гораздо более развернутый (декомпозированный) перечень вопросов названного проблемного блока.
36 В коллектив разработчиков "Стратегии", кроме авторов настоящей статьи, вошли первый заместитель главы Петропавловск-Камчатского городского округа Н. А. Пегин, а также заместители главы округа И. Л. Унтилова, В. Л. Никифоров и С. Г. Кондрашин.
37 И почти вдвое выше, чем в Благовещенске и Биробиджане.
38 Несколько лет назад в "пессимистических" публикациях часто отмечалась также дискриминационная, "антистоличная" линия прежней областной администрации.
39 Эти прецеденты проанализированы, в частности, в ряде публикаций "Российского экономического журнала", и автор одной из них подчеркивает, имея в виду объединение регионов, что здесь речь "ни в коем случае не должна идти о "единых", "стабильных" и "жестких" схемах и методиках, сконструированных исходя из новомодной идеологемы "чем "крупней, тем лучше" (Климов А. Объединение регионов как фактор реабилитации "проблемных" территорий // Российский экономический журнал. - 2005. - № 11-12. - С. 46).
40 Известны слова адмирала флота И. М. Капитанца, командовавшего на рубеже 70-х - 80-х годов Камчатской военной флотилией, о том, что данная бухта "способна вместить в свою акваторию все флоты мира".