Краткий исторический очерк становления и развития финансового управления на Камчатке (XVIII-XX вв.)

Д. А. Коростелев

Анализ становления и развития финансового управления на местах, оценка преемственности такого управления, характеристика финансовых органов в различные исторические периоды, выявление положительного опыта работы прежних институтов финансового управления для применения в современных условиях - все это требует своего тщательного изучения.

Собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе, в частности при изучении курсов "Государственные и муниципальные финансы" и "Бюд-жетная система Российской Федерации", при написании дипломных, курсовых работ и рефератов, а также представлять интерес для законодателей и работников финансовых органов Камчатки.

Исторические источники о финансовом управлении на Камчатке за рассматриваемый период многочисленны. Прежде всего, отметим материалы архивов РГАДА, РГИА ДВ и ГАКК. Актовый материал содержится в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ) и в Своде законов Российской империи (СЗРИ). Значительный интерес представляют в ГАКК фонды финансовых отделов Камчатского окрисполкома (Ф. Р-81, 1926-1930 гг.) и Корякского окрисполкома (Ф. Р-171, 1931-1939 гг.), а также Финансового управления администрации Камчатской области (Ф. Р-307, 1934-1999 гг.). Часть материалов для исследования получена автором в ходе финансовых проверок в районах Камчатского края.

Начало финансовому управлению на Камчатке было положено одновременно с вхождением территории полуострова в состав России. В 1699-1704 гг. была создана первая учетная документация Камчатки - ясачные книги, в которых отражался сбор различных мехов - ясака - дани с чертами принудительной меновой торговой сделки (4). В ясачные окладные книги заносились поименно все ясачные плательщики с определенным ясачным окладом. Эти книги велись в камчатских острогах и ясачных зимовьях не только с указанием, кто, чем и сколько платит в данный момент, но, самое главное, с указанием, сколько плательщик должен будет внести ясака в будущем. Так фиксировалось количество не только собранного, но и планируемого ясака, и, следовательно, теоретически центральные и местные органы управления Камчаткой могли бороться с экономическими злоупотреблениями и имели возможность планировать будущие доходы, а значит, и расходы.

Правовая основа, обеспечивающая контроль за финансовым управлением, была заложена в воеводских наказах (инструкциях), данных приказчикам, в соответствии с которыми новым приказчикам надлежало старых "считать". По результатам полной ревизии служебных дел предшественника, приняв остроги и рассчитав сменяемого, новый приказчик Камчатки должен был официально известить об этом вышестоящее руководство с приложением "росписного списка" всего принятого казенного имущества. Другой экземпляр списка использовался в дальнейшем уже при расчете приказчика по смене его со службы.

Между тем, стоит признать, что в XVIII в. на Камчатке полноценная практика проведения "счетов" в силу целого ряда причин не получила должного развития, и с точки зрения финансового управления особого значения не имела.

Ход дальнейших событий в обеспечении финансового управления на Камчатке неразрывно связан с последующим этапом достаточно долгого и непростого становления на полуострове специализированного органа - территориального казначейства. Предположительно, камчатское казначейство было образовано в октябре 1784 - феврале 1785 г., когда в столице Камчатки тех лет - Нижнекамчатске были сформированы предусмотренные "Учреждениями для управления губерний Российской империи" уездные органы управления (5). Однако несмотря на то, что полномочия, порядок деятельности и отчетность камчатского казначейства соответствовали общим установленным правилам и формам, для территориального казначейства был сделан ряд существенных исключений - его деятельность фактически была подчинена начальнику Камчатки. Это лишало Министерство финансов России возможности непосредственно контролировать выполнение распоряжений (6).

В 1851 г. вышло положение об управлении Камчатской областью. На Камчатке была образована самостоятельная область во главе с военным губернатором. При областном правлении состояли: экзекутор (должностное лицо, заведующее хозяйственной частью, исполнявшее функции казначея), советник, два столоначальника с помощниками, бухгалтер с помощником, контролер с помощником и журналист (должностное лицо, делавшее ежедневные записи в специальных книгах - журналах) (8).

Важно отметить, что в 1852-1853 гг. в Санкт-Петербурге на заседаниях Адмиралтейского Совета обсуждались проекты по организации на Камчатке местного контроля, в том числе вариант учреждения Совета при камчатском губернаторе, в который бы вошли: старшие чины Петропавловского порта, а также чиновник от Государственного контроля и доверенные лица от Сената и Синода. Однако какого-либо конкретного решения принято не было.

Во второй половине XIX в. управление Камчаткой упростилось до предела, все областные учреждения (в том числе и казначейство) были переведены в Николаевск. Камчатка на период более чем полувека стала глубоким захолустьем, забытой окраиной России. Хронический недостаток средств на освоение и отсутствие объективной информации о положении дел в "северных округах" вынуждали правительство мириться с определенной финансовой самостоятельностью местной администрации.

Между тем, в начале XX в. угроза экономического захвата Камчатки японцами и неутеши-тельные итоги Русско-японской войны (1904-1905 гг.) заставили царское правительство опять обратить внимание на свою восточную территорию. Для финансовых ревизий на Камчатку стали команди-роваться чиновники Приморского областного правления, а в 1909 г. был назначен постоянный представитель органа государственного финансового контроля - Амурской контрольной палаты - младший ревизор (фактический контролер). Однако начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война и последующие за ней революционные события приостановили процесс формирования системы государственного финансового контроля в регионе вплоть до 1920-х гг.

15 ноября 1922 г. декретом ВЦИК Дальневосточная республика была преобразована в Дальневосточную область РСФСР. В ее состав вошла Камчатская губерния. Власть на Камчатке сосредоточилась в руках губернского бюро РКП(б). 12 января 1923 г. был создан губернский финансовый отдел, с которого началось формирование финансового аппарата Камчатки. В то время отсутствовали ясные перспективы роли и места финансов в условиях новой политической реальности. Большевики, пришедшие к власти, не имели достаточных знаний и опыта производственной и хозяйственно-финан-совой деятельности. Сохранившиеся элементы дореволюционной системы финансового управления были парализованы (1). Впрочем, были люди, считавшие своим долгом продолжать финансовую работу на Камчатке в условиях постоянной смены власти и сопутствующей этому неразберихи. Таким, например, был казначей Константин Борейша - честный и порядочный человек, который согласился подписать выпущенные в 1920 г. областные кредитные знаки с оговоркой "под давлением" (2, с. 24).

Местный бюджет в период становления советской власти на Камчатке был обусловлен перестройкой финансовой политики. Формирование финансовой системы советской Камчатки проходило в сложных условиях разрухи, обесценивания валюты, отсутствия финансовых кадров. Первые местные бюджеты Камчатки отражают сумму трудностей, вставших перед органами власти в процессе создания (в форме местных бюджетов) финансовой базы местного хозяйства и культурного строи-тельства (3).

В задачи создаваемых местных финансовых органов входило: заведование местными финансами; проведение, начисление и взимание местных налогов и сборов; рассмотрение решений в пределах, установленных законом, по ходатайствам об отсрочке, рассрочке снижения недоимок и возврат местных налогов и сборов; введение окладного счетоводства по местным налогам.

В бюджете Камчатской области 1930-1941 гг. большое значение имели неналоговые доходы, поступавшие в виде отчислений от прибылей с хозяйства, находящегося в местном подчинении. Налоговая система продолжала развиваться в сторону централизованного распределения, а институт налоговой службы трансформировался в сторону финансовой инспекции, контролировавшей централизованное распределение государственного бюджета (7).

Очевидная тенденция государственного управления в предвоенные годы - это усиливающаяся централизация в управлении хозяйством. В связи с этим камчатские финансовые органы на местах в 1940 г. проводят централизацию бухгалтерского учета всех отделов и учреждений, состоящих на районных бюджетах.

Великая Отечественная война внесла изменения в областную финансовую систему. В 1943 г. Камчатская область не имела утвержденного годового местного бюджета. Расходы производились на основании утвержденных квартальных планов. В военные годы финансисты Камчатки проводили тщательный налоговый учет, строго следили за поступлением в бюджет разового сбора на рынках, контролировали выполнение планов по производству продукции и товарообороту, выявляли случаи нелегальной деятельности кустарей, организовывали размещение военного займа.

После Великой Отечественной войны областная финансовая система претерпела дальнейшие изменения. Финансовыми отделами была налажена система учета многодетных и одиноких матерей, выплаты им государственных пособий, награждение орденами "Материнская слава" и медалями. Финансовые органы контролировали соблюдение льгот, определенных государством для инвалидов войны, военнослужащих и членов их семей.

Местные бюджеты области в годы послевоенных пятилеток исходили из финансовой системы страны. XIX съезд КПСС 1952 г. постановил: "усилить контроль рублем со стороны финансовых органов за выполнением планов и соблюдением режима экономии". В этой связи Контрольно-ревизионным управлением Минфина РСФСР по Камчатской области (создано 20 сентября 1938 г.) активизировалась работа по борьбе с хищениями государственных средств и имущества.

С переходом государственных предприятий в 1967 г. на новую систему планирования и эконо-мического стимулирования промышленного производства важным показателем хозяйственной деятельности становится прибыль. Повышается эффективность использования резервов предприятий, что способствует росту финансовых ресурсов и превышению запланированного объема доходов бюджета. Основной функцией финансовых органов (в частности, секторов государственных доходов) в 1970-е гг. является контроль за пополнением доходной части бюджетов за счет отчислений из прибыли предприятий, выполнением предприятиями заданий по дополнительному выпуску товаров народного потребления, соблюдением строгого режима экономии. В связи с этим значительно возросла роль контрольно-ревизионной работы, контроля за правильным расходованием бюджетных средств, выявления случаев растрат и хищений.

В 1985 г., во время перестройки механизма управления общественным производством, предусматривалось существенное расширение прав местных Советов народных депутатов в сфере развития региональной производственной и социальной инфраструктуры. Данные того времени говорят о том, что основной объем финансовых ресурсов в Камчатской области создается в сфере материального производства. Кроме того, бюджет области должен был согласовываться с отчислениями в фонд социального страхования и соцобеспечения. В связи с индивидуально-трудовой деятельностью и появлением первых кооперативов финансовые органы стали уделять особое внимание налогам с насе-ления. В бюджет стало больше поступать денег от реализации государственного займа и лотерей.

Важно заметить, что изъятие части финансовых ресурсов, образованных на территории Камчатской области, для нужд союзного и республиканского бюджетов было объективно необходимо, поскольку территория традиционно ассигновалась централизованно (на финансирование капитальных вложений, на текущее содержание подведомственных организаций непроизводственной сферы).

В целом, обзор финансового управления в советское время показывает, что вместо налогов в Камчатской области практиковалось административное изъятие прибыли и перераспределение ее через государственный бюджет.

Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 1990-х гг. привели к существенной перестройке системы финансовых органов на Камчатке. 1990-е гг. - это сложный период становления новых социально-экономических отношений: бюджетное устройство страны кардинально изменилось (прекратил свое существование государственный бюджет СССР, возникла трехуровневая бюджетная система РФ, состоящая из равноправных элементов - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов), финансы региона оказались в состоянии глубокого кризиса, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов. Все это потребовало от камчатских финансистов титанических усилий, профессионализма, порой неординарных подходов в решении финансовых проблем. Необходим был переход к принципиально иной идеологии выстраивания межбюджетных отношений - делить не деньги, а полномочия, что в свою очередь требовало пересмотра ставших привычными подходов.

В 1990 г. заведование налоговыми поступлениями в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. "О государственной налоговой службе" было передано государственной налоговой службе Министерства финансов СССР, в том числе ее территориальным подразделениям по Камчатской области. К ним перешли функции финансовых органов, касающиеся вопросов налогообложения.

В марте 1993 г. свою деятельность начало осуществлять Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Камчатской области. С 1994 г. в Управлении стали образовываться отделы и началось комплектование их работниками. Одновременно проводилась работа по образованию отделений федерального казначейства. Первым было образовано отделение федерального казначейства в городе Петропавловске-Камчатском (1 января 1994 г.), а 25 января 1994 г. - отделение федерального казначейства в Елизовском районе.

Заметим, что на протяжении всего период своего развития менялись также структура, статус и задачи главного финансового органа Камчатки. Например, с сентября 2001 г. по январь 2008 г. областной финансовый орган именовался Департамент финансов и бюджетной политики администрации Камчатской области (до этого Финансовое управление администрации). В настоящее время, в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа, в соответствии со структурой краевых органов исполнительной власти финансовая политика в регионе осуществляется Министерством финансов Камчатского края, которое является правопреемником финансовых органов Корякского автономного округа и Камчатской области.

В разные периоды истории финансовый орган Камчатского края (Камчатской области) возглавляли: И. Ф. Голованов (1923 г.), В. И. Картакай (1923-1925 гг.), М. М. Рябцов (1925-1926 гг.), Н. С. Усов (1926-1928 гг.), Агафонов (1929-1930 гг.), Ветров (1930-1931 гг.), Интель (1932 г.), Г. В. Луконин (1933-1935 гг.), В. П. Писковитин (1935-1937 гг.), М. К. Глухов (1938 г.), П. Ф. Камчатов (1938-1940 гг.), М. М. Синцов (1940-1949 гг.), Ф. И. Никонов (1950-1958 гг.), К. А. Кривоносов (1959-1978 гг.), В. П. Игнатов (1978-1981 гг.), Б. И. Нетесов (1981-1987 гг.), Л. Н. Андрейко (1987-1990 гг.), Я. В. Алмазов (1993-1998 гг.), а с октября 1998 г. - Н. М. Пархоменко (9, с. 144).

Сегодня финансисты Камчатского края, как и работники всех финансовых органов страны, трудятся в условиях реализации сразу нескольких общегосударственных реформ, прежде всего межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., а также повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

Но какие бы сложные и важные задачи не стояли перед этими людьми, можно с уверенностью говорить о том, что качества камчатских финансистов, такие, как целеустремленность, неравнодушие, подлинно государственное отношение к делу, будут залогом успеха во всех начинаниях.

1. Анисимов А. Л., Потоцкая Л. В. Финансовые органы на Дальнем Востоке в 1917-1920 гг. // Из истории гражданской войны на Дальнем Востоке (1918-1922 гг.): Сб. науч. ст. Хабаровск : Краевой краеведческий музей, 2004. С. 24-53. Вып. 4.
2. История и тенденции развития банковской системы Камчатской области // под ред. Г. С. Солдатова, А. В. Конжеровской. Петропавловск-Камчатский, 2000. 102 с.
3. Камчатка (1922-1926 гг.) : прил. 1 // Отчет Дальневосточного исполнительного комитета за 1925-1926 год / под ред. М. П. Копытина, П. Е. Терлецкого. Хабаровск, 1927. Прил. 1: Финансовая работа. С. 21-25.
4. Коростелев Д. А. "И привез нашей великого государя казны, что он собрал в Камчадальской землице…" [О первых ясачных книгах и размерах ясака на Камчатке в начале XVIII века] // О Камчатской земле написано…: материалы XXIII Крашенинниковских чтений. Петропавловск-Камчатский, 2006. С. 145-149.
5. Коростелев Д. А. Камчатское казначейство: период становления (1784-1834) // Камчатка разными народами обитаема: материалы XXIV Крашенинниковских чтений. Петропавловск-Камчатский, 2007. С. 116-119.
6. Коростелев Д. А. О Петропавловском окружном казначействе 1850-1856 гг. // Камчатка: события, люди: материалы XXV Крашенинниковских чтений. Петропавловск-Камчатский, 2008. С. 122-125.
7. Коростелев Д. А. Финансово-бюджетная инспекция Камчатки (1930-е гг.) // Люди великого долга: материалы XXVI Крашенинниковских чтений. Петропавловск-Камчатский, 2009. С. 123-131.
8. Коростелев Д. А. Из истории осуществления государственного финансового контроля на Камчатке в XVIII - начале XX вв. // Вопр. ист. Камчатки. Петропавловск-Камчатский : Новая книга, 2009. С. 299-358. Вып. 4.
9. Смышляев А. А. Ясак и деньги. Финансовые органы Камчатки: история и современность. Петропавловск-Камчатский : Новая книга, 2006. 172 с.

Коростелев Д. А. Краткий исторический очерк становления и развития финансового управления на Камчатке (XVIII-XX вв.) // "О Камчатке и странах, которые в соседстве с нею находятся..." : материалы XXVIII Крашенник. чтений / М-во культуры Камч. края, Камч. краевая науч. б-ка им. С. П. Крашенинникова. - Петропавловск-Камчатский, 2011. - С. 111-115.